Октябрьская (1991 г.) программа экономических реформ

[aillarionov]

Признаться, мне пришлось долго искать этот документ.

Временами казалось, что он утрачен безвозратно, и найти его уже не удастся. Но, как иногда все же бывает, фортуна смилостивилась и извлекла из полузаброшенных архивов эти 5 страничек, в свое время полностью не завершенных, до конца даже не отредактированных.

Следующий ниже текст представляет собой наиболее полную версию наброска программы экономических реформ, какую в сентябре-октябре 1991 г. готовила т.н. «московско-ленинградская группа экономистов» на легендарной даче №15 в поселке российского правительства «Архангельское». В той или иной мере авторами текста являются А.Вавилов, С.Васильев, Е.Гайдар, С.Глазьев, А.Головков, Л.Григорьев, К.Кагаловский, В.Мащиц, А.Шохин. (Возможно, был кто-то еще, кого пока не могу вспомнить).

Хотя текст программы говорит сам за себя, он заслуживает несколько коротких комментариев.

Во-первых, «Октябрьская программа 1991 г.» довольно точно отражает характер обсуждений и идеологических представлений, распространенных в т.н. гайдаровско-чубайсовской группе экономистов, накануне их прихода в правительство в ноябре 1991 г.

Во-вторых, даже с высоты 2013 г., по крайней мере, на мой взгляд, она выглядит хотя и не идеальной, но в основных чертах вполне приемлемой. Более того, она близка к стандартным программам «перехода к рынку», не только разработанным, но и фактически осуществленным в странах Центральной Европы и Балтии в 1990-92 гг.

В-третьих, как видно по тексту, после прихода вышеупомянутых экономистов в правительство эта программа в основном не была выполнена.

Наконец, и, пожалуй, это самое главное, эта программа не только не была выполнена, но и, похоже, сознательно не выполнялась. Среди неосуществленных элементов Октябрьской программы стоит отметить следующие.

1. Вместо указывавшегося в программе «катастрофического сценария», согласно которому дефицит бюджета мог бы вырасти в отсутствие реформаторских мер до 20% ВНП (которого, согласно программе, ни в коем случае нельзя было допустить и на преодоление которого были нацелены многие прописанные в программе меры), дефицит государственного бюджета в 1992 г. на самом деле был не сокращен, а увеличен - до 23% ВВП, т.е. до уровня, превышавшего показатели даже неприемлемого для Октябрьской программы сценария.

2. Вместо провозглашенного в программе «постепенного подтягивания фиксированных доходов [в бюджетном секторе. - А.И.] к доходам в рыночном секторе» произошло резкое снижение доходов населения, занятого в бюджетном секторе (абсолютное и относительное). Такая ситуация, удерживавшаяся в течение всего 1992 г., начала меняться только в 1993 г.

3. Провозглашенная в программе система поддержки беднейших групп населения, включая меры прямой (натуральной) поддержки, продовольственные купоны, строго целевое дотирование транспорта и жилья, не была создана.

4. Набор товаров и услуг, на которые предполагалось сохранить регулируемые цены (связь, транспорт, ЖКХ, нефть), на самом деле был существенно расширен за счет продуктов питания (прежде всего хлеба), что Октябрьской программой не предусматривалось.

5. Вместо провозглашенной либерализации внешнеэкономической деятельности произошло ужесточение ее регулирования: лицензирование экспорта сырья не только не было отменено, но и было значительно ужесточено, в первые полтора месяца работы нового правительства экспорт нефти и нефтепродуктов новым правительством был фактически остановлен.

6. По сравнению с политикой Центрального банка России, проводившейся в 1991 г. и названной в Октябрьской программе «последовательно проинфляционной» (годовой темп прироста розничных цен - 199,5%), фактическая политика нового, «реформаторского», правительства оказалась намного более проинфляционной (годовой темп прироста потребительских цен - 1835%).

7. Введение национальной валюты в ходе денежной реформы, названное ключевым элементом Октябрьской программы и «необходимым условием стабилизации экономики», было отменено.

8. В сфере приватизации были осуществлены те самые меры, какие в Октябрьской программе были заклеймены в качестве популистских и совершенно неприемлемых: «бесплатное распределение государственной собственности среди населения... и увлечение льготной продажей акций предприятий их работникам».

9. Вместо массированного привлечения иностранного капитала для участия в «большой приватизациии», провозглашенной в Октябрьской программе, к приватизации крупных объектов государственной собственности иностранцы допущены не были.

10. Указ о свободе торговли, включенный в Октябрьскую программу, правительством подготовлен не был. Когда же его текст был написан депутатом ВС России М.Киселевым, то Е.Гайдар сделал все возможное, чтобы его не принимать. Лишь чрезвычайные усилия других членов экономической команды (С.Васильева, А.Головкова, П.Филиппова) вынудили Е.Гайдара дать этому указу, правда, уже в усеченной форме, бюрократический ход.

11. Товарные ресурсы, находившиеся в системе государственных резервов России, использование которых предусматривалось Октябрьской программой, правительством так и не были разбронированы.

Даже из этого краткого перечня можно сделать, по крайней мере, один, но весьма важный предварительный вывод: программа экономических реформ, разработанная в сентябре-октябре 1991 г. московско-ленинградской группой экономистов, и программа действий, осуществленная руководством экономического блока российского правительства с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г., - это разные программы.

Почему так произошло? Какими причинами руководствовался прежде всего лидер группы оказавшихся во власти экономистов, ставший вначале министром экономики и финансов и вице-премьером российского правительства, а затем - первым вице-премьеом и и.о. премьера, - это тема отдельного разговора.

А пока - текст программы экономических реформ, подготовленной московско-ленинградской группой экономистов в сентябре-октябре 1991 г.

Система мер по подготовке стабилизации экономики России

Консолидация  бюджетов РСФСР и СССР

В настоящее время около половины расходов союзного бюджета осу­ществляется за счет различных форм денежной эмиссии. Вопрос о финанси­ровании наиболее существенной части союзных расходов (оборона) в дого­воре об экономическом сообществе обойден. Россия заинтересована в том, чтобы другие республики взяли на себя хотя бы часть финансового бреме­ни, связанного с финансированием союзных вооруженных сил, но шансы на то, что такие договоренности удастся обеспечить, и что они будут соблю­даться, невелики. При любых обстоятельствах Россия не может снять с себя ответственность за финансирование существенной части расходов, покрываемых в настоящее время из союзного бюджета, в том числе оборон­ных, хотя бы в масштабах, необходимых для упорядоченной демилитариза­ции экономики.

В условиях единой рублевой зоны распределение дефицитов бюджетов между РСФСР и СССР имеет чисто политическое значение, на масштабы инф­ляции не влияет.

Даже полная ликвидация дефицита бюджета РСФСР, не учитывающая союзную составляющую,   почти ничего не дает для обеспечения эффектив­ного контроля совокупного спроса. Отсюда необходимость срочной орг­анизации работы по подготовке консолидированного бюджета РСФСР, включающего часть расходов союзного бюджета, которую России придется взять на себя.

В организационном плане это потребует интеграции существующих структур Министерства финансов СССР и РСФСР. В настоящее время, ког­да финансовые трансферты из других союзных республик крайне незначи­тельны, разделение этих органов стало явно искусственным. Если и когда республики договорятся о согласованной схеме финансирования деятельности экономического сообщества и военно-политического союза, эти структуры смогут создать свои собственные финансовые службы.

Налоговая реформа

Неизбежное принятие Россией на себя части бюджетных расходов, которая в настоящее время покрывается из эмиссионных источников, делает проблему дефицита консолидированного бюджета РСФСР особенно острой. При сохранении сложившихся тенденций динамики налога с обо­рота и дотаций, дефицит в следующем году превысит 20% ВНП. Существую­щая структура налогов к условиям начавшейся высокой открытой инфля­ции не приспособлена. Сокращение доли доходов государства в ВНП при ускорении роста цен (эффект Танзи) с 1991 года оказывает определяю­щее влияние на макроэкономическую ситуацию. Отсюда необходимость срочной налоговой реформы, позволяющей перестроить налоговую систему в соответствии с принципами, применяемыми в современных рыночных экономиках, и адаптировать ее к условиям открытой инфляции. Реформа должна обеспечить темпы роста доходов бюджета больше / равное темпам роста цен.

Стержень перестройки налоговой системы - замена налога с оборота и налога с продаж налогом на добавленную стоимость и системой акци­зов. В качестве основы можно использовать соответствующие разделы документов, подготовленных ВС РСФСР, а также проработки союзного Минфина. Вместе с тем, учитывая неизбежное резкое снижение реального объема поступлений по ряду налоговых статей при ускорении роста цен, придется существенно повысить налоговые ставки по сравнению с предлагаемыми. Параллельно придется пересмотреть непропорционально раз­росшуюся систему налоговых льгот, отменив их подавляющую часть (за исключением льгот по подоходному налогу с населения). На основе анализа перспектив консолидированного бюджета РСФСР могут быть определены возможности общего снижения (отмены) налогов на прибыль, из­менения отчислений на социальное страхование и повышения необлагае­мого минимума доходов населения.

Цены и социальные компенсации

Опережающий рост оптовых цен по сравнению с розничными последние месяцы (август 1991 год к августу 1990 года: оптовые - 254%, рознич­ные - 199,5 %) - важнейший фактор нарастающего развала денежной системы. Введение налога на добавленную стоимость неотделимо от размораживания цен, по меньшей мере позволяющего привязать динамику розничных цен к изменению оптовых.

Параллельно необходимо ликвидиро­вать подавляющую часть субсидий и дотаций, не имеющих в настоящее время какого-либо социально-экономического смысла.

Размораживание цен непосредственно не затронет уровень реальных доходов населения (он определяется поставками потребительских товаров на рынок), но существенно изменит соотношение цен и номинальных доходов. Учитывая неизбежную в ближайшие месяцы неопределенность в вопросе о будущем рубля, колебания спроса на деньги, надежда стаби­лизировать цены сразу после их размораживания при любой бюджетной политике была бы нереалистичной. Отсюда неминуем компенсирующий рост денежных доходов населения.

Низкий уровень долларизации экономики, слабая зависимость внут­ренних цен от валютного курса,  неприспособленность всех экономичес­ких институтов к условиям высокой открытой инфляции будут сдерживать темпы ее  разгона. Принципиальная задача на этапе между либерализаци­ей цен и финансовой стабилизацией - не допустить появления мощной инфляционной инерции, максимально ограничить  масштабы индексации. От­сюда принципиальная значимость внесения коррективов и по меньшей мере отсрочки принятия подготовленного закона об  индексации (в современном виде он способен развалить финансовую систему не только России, но и Японии). Общий подход здесь диктуется логикой экономической ситуации: четкая увязка схемы индексации за счет бюджета с его реальными дохода­ми, ориентация в первую очередь на сохранение  реального уровня выплат из системы социального обеспечения и постепенное  подтягивание фиксиро­ванных доходов к доходам в рыночном секторе экономики.

В настоящее время расходы бюджета на социальные нужды нейтральны по отношению к складывающейся дефференциации денежных доходов населе­ния. Существенного перераспределения в пользу низкодоходных групп они не обеспечивают. Их перестройка, свертывание универсальных, безадрес­ных программ (дотаций), перераспределение финансовых ресурсов на под­держку наиболее нуждающихся - предпосылка сохранения хотя бы минималь­ного уровня политической стабильности  в условиях размораживания цен.

Сложность ситуации состоит в том, что две трети населения России живет ниже черты бедности (прожиточного минимума, расчитанного на ос­нове достаточно умеренных критериев) . Требования профсоюзов и популист­ских лидеров довести уровень всех минимальных выплат (заработанной платы, пенсий и др.) до прожиточного минимума не реализуемо даже тео­ретически.

Основное внимание в этих условиях должно быть сосредоточено на создании условий для выживания беднейших групп населения. Эффективными здесь могут оказаться формы прямой (натуральной) поддержки этих групп, механизмы прямого доступа к потребительским рынкам (продовольственные купоны) и строго целевое дотирование основных видов расходов малоиму­щих  (транспорт, жилье). Необходимо направить на эти цели и подавляющую часть иностранной продовольственной помощи, увязав ее с системой про­довольственных купонов. Учитывая уровень коррупции в отечественных товаропроводящих структурах, целесообразно привлечь западные организации к непосредственному управлению программами продовольственной помощи, совместив ее начало по времени с либерализацией цен.

Наиболее существенные организационные проблемы, связанные с раз­мораживанием розничных цен: подготовка закона (указа) о порядке приме­нения свободных цен (за основу можно взять польский вариант 1990 года, адаптировав его к отечественным условиям); снятие барьеров на пути ры­ночного ценообразования, формируемых бюрократическими структурами го­сударственной торговли; определение набора продуктов и услуг, на ко­торые придется сохранить государственные цены (связь, железнодорожный и авиационный транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, нефть и нефтепродукты), а также масштабы повышения этих цен.

Необходимое условие проведения политики социальной защиты - выяв­ление наиболее уязвимых групп населения и подготовка программы соци­ального мониторинга уровня жизни этих групп.

Открытие экономики и реформа регулирования внешнеэкономической деятельности

Система лицензирования экспортно-импортных операций в России (как это часто бывает в развивающихся странах) быстро становится одним из важнейших очагов коррупции. Экономических причин, обуславливающих це­лесообразность ее сохранения, не существует. Необходимо оперативно подготовить отмену лицензирования экспорта (за исключением экспорта вооружений), заменив ее системой таможенных сборов на вывоз сырья и энергоносителей, выплачиваемых в конвертируемой валюте. Постепенное снижение этих налогов, сближение внутренних цен на сырье и энергоноси­телей с ценами мирового рынка, позволит отечественной обрабатывающей промышленности адаптироваться к принципиально иным ценовым пропорциям.

При экспорте сырья и энергоносителей бывшей союзной республики им можно предоставлять налоговые льготы (замена платежей в СКВ оплатой в рублях, снижение ставок,  освобождение от налогов) на основе специаль­ных соглашений, учитывающих интересы РСФСР (соглашения о взаимных пос­тавках, отсутствие ограничений и запретов на поставки в Россию хлопка, мяса, зерна, растительного масла, сахара, жмыхов, шпрот и т.д.).

Снижение и унификация налогов на импорт, позволяющие выровнять условия налогооблажения  отечественных и импортных товаров, также целесо­образно увязать по срокам с размораживанием  цен.

Снятие административных ограничений на пути к внешнеторговой дея­тельности, легализация валютного рынка и последовательное увеличение доли валюты, реализуемой через рыночные каналы, ступенчатая (помесяч­ная) девальвация коммерческого курса рубля должны подготовить основу обеспечения его конвертируемости и проведения денежной реформы.

Банковская политика

Линия Центрального банка России на протяжении последнего года была последовательной проинфляционной, привела к формированию масштаб­ной системы мелких коммерческих банков,     подавляющее большинство кото­рых было бы признано неликвидными и закрыто в любой развитой капиталис­тической стране. Система цивилизованного банковского контроля за их деятельностью не сформирована. Произвольные маневры с нормой резерви­рования и распределения дешевых кредитов объективно становятся источни­ком коррупции. Система автоматического кредитования коммерческих бан­ков Центральным банком порождает полную финансовую безответственность. Необходимо срочно унифицировать резервные требования, существенно по­высить ставку  процента по кредитам Центрального  банка, организационно и технически обеспечит изменение механизма расчетов, исключающие авто­матизм кредитования. Параллельно, в тесном взаимодействии с экспертами Мирового банка должна быть начата работа по реструктуризации системы коммерческих банков,   формировании эффективной  системы банковского конт­роля.

Денежная политика

В ближайшей перспективе добиться формирования на межреспубликанс­кой основе банковских органов, способных взять на себя ответственность за проведение последовательной политики и неизбежно связанные с ней социальные издержки (закрытие предприятий, рост безработицы и т.д.) представляется невозможным. В этой ситуации введение российской рес­публиканской валюты становится необходимым условием стабилизации эко­номики. Институциональная денежная реформа - технически сложное и до­рогостоящее мероприятие. Срок, требуемый для ее подготовки - не менее 9 месяцев.

В порядке ее подготовки необходимо установить российский контроль за расположенными на ее территории предприятиями Госзнака СССР, выде­лить необходимые для завершения их реконструкции валютные ресурсы (около 50 млн.долларов США), разместить на них заказ на печатание но­вых российских банкнот  (предельно упрощенный вариант). Параллельно придется начать перестройку механизма расчетов с другими республиками (перевод на корреспондентские счета), технически подготовить механизм обмена денег (порядок и масштабы конверсии союзных денег в российские, категории граждан, имеющие право на обмен по официальному курсу, поря­док регулирования межреспубликанских денежных трансфертов в период, предшествующий денежной реформе,  масштабы и порядок предоставления союзным республикам кредитов для обеспечения текущих платежей, создание инфраструктуры обмена республиканских валют по плавающему курсу и т.д.).

Если удастся договориться с другими республиками (в первую оче­редь с Украиной) о координации действий по введению республиканских валют по плавающему курсу и т.д.).

Поддержание стабильности новых российских денег предполагает:

- предшествующее устранение основных диспропорций в области фи­нансовых потоков. Если в период между либерализацией цен и институцио­нальной денежной реформой такие диспропорции будут воспроизведены,  ее придется сочетать с дополнительными мерами по сокращению бюджетного финансирования дотаций и субсидий;

- сокращение в ходе реформ отношения денежной массы к объему ва­лового национального продукта до уровня, характерного для конца 70-х начала 80-х годов;

- введение внутренней конвертируемости рубля, поддержание устой­чивости его фиксированного курса после резкой девальвации (до уровня 70-80% свободного рыночного курса перед реформой).

Обеспечение конвертируемости рубля, совпадающее по времени с де­нежной реформой, важно не только как создание номинального регулятора антиинфляционной политики (в этой роли в условиях закрытой экономики она будет сравнительно малоэффективной), но и в первую очередь для облегчения межреспубликанских расчетов. Вопрос о выборе курса нового рубля к доллару - одна из наиболее сложных технических проблем предс­тоящей стабилизации. Его придется решать исходя из динамики номиналь­ной заработной платы после размораживания цен и возможностей создания валютных резервов.

Приватизация

Популистские принципы - бесплатное распределение государственной собственности среди населения с помощью именных инвестиционных счетов и увлечение льготной продажей акций предприятий их работникам, зало­женные в законе РСФСР о приватизации, в предверии стабилизации эконо­мики и серьезной экономической реформы неуместны. Придется приоста­новить реализацию нормативных актов, принятых во исполнение этого за­кона . Необходимо привлечь ведущие западные банки к организации про­цесса приватизации на постоянной основе. Особенно важно привлечение иностранного капитала к так называемой «большой приватизации» - прива­тизации крупных государственных предприятий.

В течение 6-9 месяцев необходимо начать широкое акционирование крупных государственных предприятий и параллельно через Фонд государс­твенных имуществ начать массовую продажу акций физическим лицам и частным компаниям. "Малая приватизация" в сфере торговли и услуг, а также небольших промышленных предприятий должна быть проведена в крат­чайшие сроки.

В рамках программ технической помощи необходимо привлечь иност­ранных экспертов к разработке и реализации механизмов регулирования приватизации жилья. Продажа недвижимости и жилья государственными орга­низациями иностранным фирмам и совместным предприятиям должна осущест­вляться исключительно на основе открытых конкурсов.

Инвестиционная и структурная политика

В условиях резкого сокращения инвестиций (как централизованных, так и децентрализованных), ограниченные инвестиционные ресурсы респуб­лики должны быть сконцентрированы на развитии производства тех видов продукции, по которым велика зависимость от поставок из других респуб­лик и по которым отсутствуют эффективные возможности замены импортом.

Централизованные инвестиции необходимо также сосредоточить в тех отраслях инфраструктуры, где «узкие места» имеют хронический и легко идентифицируемый характер. Специальные антикризисные программы должны быть разработаны для регионов, в которых будет устойчиво сокращаться (оборонные производства, инвестиционное машиностроение). Такие прог­раммы должны включать организацию некапиталоемких рабочих мест (об­щественные работы), а также поддержку малого предпринимательства.

Текущие задачи жизнеобеспечения в зимних условиях

В ближайшие месяцы центр тяжести в жизнеобеспечении неизбежно па­дает на административно-организационные меры. Учитывая глубину эконо­мического кризиса, важно предельно ограничить круг задач, которые мож­но решать, опираясь на механизмы государственной- власти. Это, в первую очередь, обеспечение надежного теплоснабжения и обеспечение населения продовольстви­ем.

В этой связи необходимо:

- создать условия для свободной закупки и продажи продовольствия любыми магазинами и частными лицами (с открытием расчетных счетов в банках, разрешением торговли на улицах и т.п.), поощрять закупку у фермеров и частных производителей продовольствия;

- развернуть оказание продовольственной помощи на основе системы продовольственных купонов;

- проверить состояние военно-мобилизационного планирования, пре­дусмотренных им систем организационного обеспечения снабжения населе­ния в экстремальных условиях, управления движением товаропотоков, сос­тояние государственных резервов. Привести их в готовность к использова­нию при неблагоприятном развитии ситуации. Сконцентрировать часть про­довольственных ресурсов, получаемых в рамках международной помощи, на военных складах, создав возможности оперативного маневра и их пере­распределения в те регионы, где положение может стать действительно критическим (по всей видимости, Урал, Восточная Сибирь, Северное По­волжье);

- составить и довести графики отключения производств при низких температурах, перераспределения энергии на нужды жилищно-бытового хо­зяйства и жизнеобеспечивающих производств.