Качество образования и эффективность государственной власти
Качество образования и эффективность государственной власти в деле повышения национального благосостояния
Александр А. Шиляев, к.э.н.
Снижение эффективности государственного управления, сопровождающееся ростом государственных расходов, становится общемировой проблемой. Во многих странах отмечается снижение качества образования на всех уровнях. Такое положение дел, ― поскольку забота, контроль и управление образованием давно стали неотъемлемыми составляющими государственной политики,― вынуждает правительства предпринимать в этой области нескончаемые реформы. Но вопреки закону диалектического материализма, количество почему-то никак не хочет переходить в качество. Редкие реформы достигают своих целей. Так как наша страна тоже, видимо, вынужденно вступила на такой путь, изучение чужого опыта может существенным образом увеличить «государственный капитал» [i] и поможет избежать многих и дорогостоящих ошибок. Еще больший толк можно ожидать, если предпринимаемые правительством шаги в части реформирования системы образования будут опираться на подтвердившие свою достоверность результаты научных исследований. Однако последнее требует, как минимум, активизации таких исследований внутри страны.
Введение
Последние десятилетия демонстрировали неуклонный рост озабоченности по поводу несовершенств проводимой правительствами как развитых, так и развивающихся стран экономической политики в самых разных сферах жизни общества, в том числе и в области образования. Но, пожалуй, никогда эта озабоченность не проявлялась столь остро, как сегодня.
Тому есть несколько причин:
- рост государственных расходов в социальной сфере [19, 20, 22];
- растущая неудовлетворенность политиков и ученых неспособностью общепринятых статистических методов ведения национальных счетов принять во внимание значение целого ряда факторов, влияющих на национальное благосостояние;
- возрастающее число свидетельств в пользу влияния человеческого капитала на экономический рост;
- неуклонное снижение качества образования. [ii]
Данные проблемы не возникли в одночасье и, тем более, одновременно. По каждой из них в отдельности существует масса исследований и работ. Но сейчас все эти обстоятельства сошлись вместе и наложились таким образом, что эффективность принимаемых правительствами решений в области экономической и социальной политики вызывает серьезную озабоченность в самых разных кругах.
Рост государственных расходов
Значительный рост государственных расходов в последние две трети XX века характерен для экономик практически всех развитых стран [22]. Причем, темпы роста существенно возросли во второй половине прошлого века, начиная с 60-ых годов. Так, если перед первой мировой войной средний размер государственных расходов для 17 наиболее развитых экономик мира составлял 10,7% ВВП, то к началу второй мировой войны эта цифра выросла до 22,8%, в 1960 году она составляла уже 27,9%, а в 2002 - 41,5%. [iii] [20]
В поисках причин данного феномена исследователи предлагали различные теории [22]. Алан Пикок и Джек Вайзман предложили теорию, подразумевающую наличие «эффекта маховика». Было сделано предположение, что если, например, война заставляет правительство поднять расходы, то после окончания войны они уже не возвращаются на прежний уровень. Следующие потрясения вновь заставляют правительство увеличить расходы и т.д. Теория «левиафана» утверждает, что правительство будет пытаться получить как можно больший контроль над экономикой. Закон Вагнера, названный так по имени немецкого экономиста, устанавливает, что возрастающая доля правительственных расходов в ВВП служит результатом экономического прогресса. Вильям Баумол предположил, что в то время как производительность в частном секторе растет, в государственном секторе она остается неизменной. Это заставляет правительство постоянно увеличивать расходы, чтобы поддерживать оказываемые населению услуги на приемлемом уровне.
Несомненно, описываемый феномен вряд ли может иметь простое объяснение, поэтому ни одна из описываемых теорий не предлагает полностью исчерпывающего объяснения, скорее, в той или иной степени они дополняют друг друга.
Изъяны методов оценки уровня национального благосостояния
Проблема, о которой мы говорим ниже, беспокоила людей не одно десятилетие. Еще в середине прошлого века Б. де Жувенель в «Этике перераспределения» касался ее. И хотя основная идея его работы имела несколько иной акцент, сам автор в предисловии очень лаконично и емко охарактеризовал свое к ней отношение:
…вклад в развитие цивилизации невозможно правильно оценить только через размер национального дохода. [iv]
В начале 2008 года правительство Франции приняло решение создать комиссию, которая бы проанализировала недостатки современных систем ведения национальных счетов и выработала рекомендации по их совершенствованию. Возглавил комиссию нобелевский лауреат по экономике Джозеф Стиглиц. В сентябре 2009 года 300-страничный отчет комиссии был опубликован. [18] В чем же суть недовольства?
Современная система экономической статистики в качестве основного показателя благосостояния того или иного государства использует объем ВВП. [1, 18] Ориентируясь исключительно на измеримые в денежном выражении показатели экономической активности, ВВП как мера благосостояния общества не принимает в расчет целый ряд важнейших составляющих, от которых зависит уровень и качество жизни населения. Так, например, показатель ВВП в современном его виде не учитывает происходящие изменения в качестве товаров и услуг, изменения в окружающей среде, касающиеся ее загрязнения и истощения природных запасов, не принимает в расчет товары и услуги, которые домохозяйства производят для собственного потребления и т.п.
Существенным моментом является то, что эффективность деятельности правительств определяется по уровню осуществляемых ими расходов: чем выше расходы, тем выше ВВП. Таким образом, если ВВП служит критерием благополучия и действенности экономической политики государства, то в нынешнем виде существующая методика его расчета будет неизбежно подталкивать правительства к наращиванию госрасходов. Судить же об их целесообразности, адресности и результативности не представляется возможным. Такое положение дел открывает широкие возможности для злоупотреблений и оппортунизма со стороны лиц, имеющих отношение к распределению бюджетных средств на различных уровнях государственного управления.
Недостатки действующих методик значительно искажают реальную картину: так, принимая во внимание упомянутые аргументы, если для развитых стран уровень благосостояния населения, скорее всего, оказывается недооцененным, то для развивающихся и беднейших он может оказаться переоцененным. Если это справедливо, то существующий разрыв между наиболее и наименее развитыми экономиками может оказаться существенно больше, чем мы себе представляем сегодня. С другой стороны, темпы экономического роста, рассчитанные по действующей методике, оказываются более оптимистичными по сравнению с оценками, полученными на основе применения более совершенных методик, получивших развитие в последние годы в ряде стран.
Снижение качества образования
Экономисты давно заметили, что государство менее эффективный пользователь и распорядитель ресурсов, чем частный сектор. Это предположение подтверждается многочисленными эмпирическими данными. Так, нобелевский лауреат по экономике 1979 года Теодор Шульц, говоря об экономике бедности, отмечал, что попытки государства подменить частного предпринимателя в агропромышленном секторе в разных странах в разное время приводили к значительным искажениям в экономике государства в целом. [17] То же самое касается и образования [8, 12, 17, 24, 25]. Еще в конце 70-ых годов XX века Милтон и Роуз Фридманы писали:
К сожалению, в последние годы качественные показатели образования начали терять свою высоту…
Недовольство школьным образованием растет. В современной Америке в сфере высшего образования проблемы те же, что и в начальном и среднем: качество и справедливость…
Возросшая роль правительства оказывает во многом такое же негативное воздействие на высшее образование, как и на начальное и среднее. [v]
Снижение качества образования сопровождалось ростом бюрократического аппарата в системе образования:
…с 1968/1969 по 1973/1974 год число учащихся возросло на 1%, а общая численность педагогического состава - на 15%, и при этом число учителей выросло на 14%, а руководителей - на 44%. [vi]
…Преподаватели, занятые полный рабочий день, составляют менее чем половину от списочного состава местных школ, в то время как доля администраторов около 15%. Численность персонала, не занятого в образовательном процессе, растет в семь раз быстрее, чем численность учителей. [vii]
А вот еще одна попытка объяснить растущие госрасходы и ухудшающееся качество госуслуг:
…мы упоминали теорию бюрократического замещения, предложенную доктором Максом Гэммоном при исследовании британской национальной системы здравоохранения; по его словам, «в бюрократической системе… увеличение расходов непременно сопровождается сокращением производства… Такие системы действуют как «черные дыры» в экономической вселенной, одновременно засасывая ресурсы и сокращая “выпуск” продукции». [viii]
Тем не менее, несмотря на ухудшающиеся показатели, правительства продолжают распространять свою опеку над системой образования и предпринимать дорогостоящие реформы, которые по целому ряду причин не приводят к желаемым результатам. [ix] [6] В то же время, как мы уже могли заметить, принятая и используемая сегодня методика ведения национальных счетов не создает для чиновничьего аппарата необходимых стимулов для повышения эффективности собственной деятельности. Но бюрократии и не нужны иные стимулы, это не в ее интересах. Существующая система предоставляет чиновникам благоприятные возможности для поиска (rent-seeking) и присвоения (административной) ренты. [x] От подобных стимулов добровольно не отказываются. Кроме того, чиновники, чтобы оправдать свое существование и собственную полезность вынуждены постоянно придумывать и предпринимать что-то новое. Отсюда потребность в непрекращающихся реформах. Данное предположение хорошо согласуется с идеями Джеймса Бьюкенена. [7] И это еще одно объяснение феномену роста государственных расходов. Можно сказать, что по прошествии нескольких тысячелетий эволюции чиновничья бюрократия таки нащупала для себя «верный» путь.
Человеческий капитал и его роль в развитии экономики
C середины прошлого века (благодаря трудам Т. Шульца, Г. Беккера, Й. Бен-Пората, Р. Нельсона, Э. Фелпса и др.) безликая и чрезмерно агрегированная категория «труда», рассматриваемого в качестве фактора производства, стала дополняться понятием человеческого капитала (human capital). Это была попытка учесть комплексную природу человека, как непосредственного участника экономических отношений. Действительно, воздействие человека на производственный процесс не ограничивается качеством и количеством затраченного физического труда, равно как производительность любого оборудования не является исключительно функцией затраченных на него денежных средств. В свою очередь, качество человеческого капитала зависит не только и не столько от объема инвестиций, направляемых на его формирование, сколько от качества его слагаемых.
Как это часто бывает с идеями, которые поспели не ко времени, концепция человеческого капитала на некоторое время пропала из повесток дня исследователей и лишь в последние два десятилетия вновь и с новой силой заявила о себе. Преимущественно это было связано с разработкой теорий эндогенного роста. [2, 14] В этот период экономисты несколько утрачивают интерес к физическому капиталу как основному фактору экономического роста и вновь обращают взоры в сторону капитала человеческого. [5, 10]
Среди факторов (уровень медицинского обслуживания, состояние окружающей среды, воспитание, качество питания и т.п.), влияющих на формирование и поддержание человеческого капитала, одно из важнейших мест принадлежит образованию. Становится несложным проследить связь образования (как института) с уровнем экономического развития нации в целом и с уровнем экономического роста в частности. [4, 5, 9, 15, 16] Но если снижение качества образования ведет к снижению качества человеческого капитала, а через это к снижению темпов экономического роста, то разве это та цель, к которой стремится любое правительство? Определенно, ни в одном программном документе ни одного органа власти мы не найдем подобного заявления.
Заключение
В чем причина таких несоответствий между желаемым и действительным, и что следует сделать, чтобы сократить существующий разрыв?
Милтон и Роуз Фридманы в «Свободе выбирать» писали:
Один авторитетный источник охарактеризовал «постепенное принятие точки зрения о том, что образование должно быть обязанностью государства» как «наиболее значительную» общественную тенденцию XIX столетия, которая и во второй половине XX века «все еще оказывает влияние на системы образования во всех западных странах». [xi]
Таким образом, на протяжении последних двух столетий проблемы образования из экономической плоскости, если они там когда-либо вообще рассматривались как таковые, последовательно и планомерно перемещались в плоскость политическую. Поэтому нет ничего удивительного в том, что до середины прошлого века экономисты не обращали внимания на образование, как на предмет для экономического анализа. Кроме того, долгое время и в самой экономике внимание преимущественно уделялось вопросу «сколько» (ресурсов куда направить), но не вопросам «как» и «что» (с ними делать потом). [11]
Систематические экономические исследования системы образования как одной из важнейших сфер человеческой деятельности, в которую с каждым годом направляется все больше инвестиций, начались лишь во второй половине XX века. [xii] Основные направления, на которых сосредоточились усилия ученых, касаются:
- факторов, влияющих на качество преподавателей и на успеваемость учащихся;
- эффективности методов измерения результативности (достижений) учащихся;
- выявления зависимостей между успеваемостью учащихся и качеством рабочей силы (на рынке труда);
- методов стимулирования и вознаграждения труда преподавателей.
Во всех перечисленных областях в последнее время достигнуты значительные результаты. В то же время результаты многих исследований приводят к противоречивым выводам. Это должно предостеречь нас от поспешных шагов и говорит о том, что впереди еще долгий путь. В любом случае, только хорошо спланированные и качественные изыскания смогут указать путь реформам системы образования, если таковые вообще требуются, которые приведут к желаемым результатам и действительно послужат целям всестороннего развития как отдельных личностей, так и общества в целом.
Совершенствование методов государственного управления должно определяться теми же тенденциями, которые направляют развитие общества в свободных экономиках. Подобно тому, как современные технологии производства товаров и услуг базируются на результатах наиболее передовых научных исследований, так и решения государственной власти, какую бы сферу жизни общества они ни затрагивали, должны основываться на здравом смысле и фактах, которые нам в состоянии предоставить и предоставляет современная научная мысль.
11 ноября 2010 г.
Литература:
1. Anderson, L. Gross Domestic Product. In The Concise Encyclopedia of Economics, Library of Economics and Liberty. http://www.econlib.org/library/Enc/GrossDomesticProduct.html
2. Barro, R. and X. Sala-i-Martin. Economic Growth, 2nd Edition. Cambridge, Mass.: MIT Press, 2004.
3. Becker, G. Human Capital: A theoretical and empirical analysis, with special reference to education. 3rd ed. Chicago: University of Chicago Press. Original edition, 1964.
4. Becker, G. Nobel Lecture: The Economic Way of Looking at Behavior. Journal of Political Economy, Vol. 101, Issue 3 (Jun., 1993), pp. 385-409.
5. Becker, G., Murphy, K. and R. Tamura. Human Capital, Fertility, and Economic Growth. Journal of Political Economy, Vol. 98, No. 5 (Oct., 1990), S12-S37.
6. Ben-Porath, Y. The Production of Human Capital and the Life Cycle of Earnings. Journal of Political Economy, Vol. 75, No. 4, 1967. Pp. 352-365.
7. Buchanan, J. The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago: University of Chicago Press, 1975.
8. Chubb, J.E. Public Schools. In The Concise Encyclopedia of Economics, Library of Economics and Liberty. http://www.econlib.org/library/Enc/PublicSchools.html
9. Denison, E. Sources of Economic Growth in the United States. Washington: Comm. Econ. Development, 1962.
10. Jones, C. and P. Romer. The New Kaldor Facts: Ideas, Institutions, Population, and Human Capital. NBER Working Paper 15094, 2009.
11. Kaldor, N. What Is Wrong With Economic Theory. Quarterly Journal of Economics, Vol. 89, No. 3 (Aug., 1975), pp. 347-357.
12. Mincer, J. Human Capital, Technology, and the Wage Structure: What Do Time Series Show? NBER Working Paper 3581, (Jan., 1991).
13. Nelson, R. and E. Phelps. Investment in Humans, Technological Diffusion, and Economic Growth. American Economic Review, 56(2), 1966.
14. Sala-i-Martin, X. 15 Years of New Growth Economics: What Have We Learnt? Central Bank of Chile, Working Papers No. 172, (Jul., 2002).
15. Schultz, T. Investment in Human Capital. American Economic Review, Vol. 51, No. 1, (Mar., 1961), pp. 1-17.
16. Schultz, T. The Economic Value of Education. New York: Columbia Univ. Press, 1963.
17. Schultz, T.W. The Economics of Being Poor. Lecture to the memory of Alfred Nobel, December 8, 1979. http://www.nobelprize.org/
18. Stiglitz, J., Sen, A. and J.-P. Fitoussi. Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, (Sep., 2009).
19. Tanzi, V. Globalization and the Future of Social Protection. Scottish Journal of Political Economy, Vol. 49, No. 1, (Feb., 2002), pp. 116-127.
20. Tanzi, V. The Economic Role of the State in the 21st Century. Cato Journal, Vol. 25, No. 3 (Fall 2005), pp. 617-638.
21. Temin, P. Teacher Quality and the Future of America. NBER Working Paper 8898, (Apr., 2002).
22. Tullock, G. Government Spending. In The Concise Encyclopedia of Economics, Library of Economics and Liberty. http://www.econlib.org/library/Enc/GovernmentSpending.html
23. Жувенель, Б. Этика перераспределения. http://www.libertarium.ru/l_lib_ethics
24. Фридман, М. и Фридман, Р. Свобода выбирать: Наша позиция / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2007.
25. Фридман, М. Капитализм и свобода / Пер. с англ. М.: Новое издательство, 2006.
[i] В данном случае словосочетание «государственный капитал» использовано по аналогии с термином человеческий капитал и имеет тот же смысл, но уже применительно к системе государственного управления.
[ii] Поскольку предметом обсуждения является система образования, мы здесь не будем распространяться о состоянии дел в других сферах человеческой деятельности.
[iii] Ради справедливости следует отметить, что в конце 90-ых - начале 2000-ых годов правительствам некоторых стран удалось сократить долю госрасходов в ВВП.
[iv] Жувенель, Б. Этика перераспределения.
[v] М. Фридман, Р. Фридман. Свобода выбирать.
[vi] Там же.
[vii] Chubb, J.E. Public Schools.
[viii] М. Фридман, Р. Фридман. Свобода выбирать.
[ix] В США такие реформы предпринимались во времена правления президентов Джонсона, Картера, Рейгана, Буша. [6]
[x] По аналогии с рентой управленческой, присваиваемой менеджерами в коммерческих организациях.
[xi] М. Фридман, Р. Фридман. Свобода выбирать. С. 177.
[xii] Это справедливо и для начальной и средней школы, и для системы высшего образования.