Проект Кодекса административного судопроизводства - 2: Положения о рассмотрении отдельных видов дел
После обзора общих положений проекта КАС перейдем к регулированию производства по конкретным видам дел. Если производство по делам, связанным с выборами, хотя бы немного обсуждалось, то ни оспаривание нормативных актов, ни оспаривание действий и решений государственных органов и должностных лиц не удостоились пока подробной дискуссии.
Оспаривание нормативных актов
Это, пожалуй, самая горячая тема в российском административном судопроизводстве. Причиной тому непрекращающаяся юрисдикционная война между Конституционным и Верховным судами по вопросу о том, может ли последний рассматривать дела о проверке законности постановлений Правительства РФ (последнее тоже не стояло в стороне - см. особое мнение А.Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 г. № 1-П) и законов субъектов РФ. За упорство в сохранении этой компетенции Верховный Суд заплатил не так много: в процессах об оспаривании этих категорий актов нельзя ссылаться на Конституцию РФ (да и на нее иногда можно). Международные договоры и федеральные законы вполне заменяют ее Верховному Суду.
На фоне внимания, привлеченного к проблеме, описание состояния которой как «войны» мало оспаривается, повседневная практика Верховного Суда не удостаивается подобающей дискуссии. Хотя все больше и больше авторов обсуждают решения судей по конкретным делам, а сам Верховный Суд ежегодно издает их подборку, полноценный анализ практики по той или иной проблеме можно найти редко, если вообще можно. Дело в том, что в этой практике есть ряд серьезных проблем: оспаривание неопубликованных актов (в том числе актов ДСП), оспаривание отмененных актов (в том числе, отмененных между подачей заявления в суд и назначением слушания по существу дела), оспаривание писем федеральных органов исполнительной власти (в этой форме издавать нормативные акты запрещено Правительством РФ) и т.п. Конституционный Суд, как кажется, в ряде определений склоняется к тому, что подобные заявления следует рассматривать по существу и проверять, имело ли место нарушение прав заявителя, но каждый новый судья, сталкивающийся с проблемой, решает ее так, как будто до него ничего не существовало.
Проект Кодекса этих проблем не решает, кроме, вероятно, однозначного отказа в принятии заявления к рассмотрению или прекращения производства, если оспариваемый акт отменен (ст. 212-1 и 216-2-1, но из последнего положения не вполне ясно, применяется ли оно, если акт отменен в ходе процесса). Зато он вводит обязательное представительство по делам об оспаривании нормативных актов, о чем говорилось в предыдущей статье. Обязательно и участие прокурора (ст. 215-3), что закрепляет существующую сейчас ситуацию.
Более серьезной проблемой является право общественных объединений (общественных организаций, профсоюзов, движений, фондов и т.п.) на подачу заявлений в суд. Проект КАС (ст. 42-3, 210-2) предполагает такую возможность в случае, если нарушаются права «всех членов организации». Современная практика, сложившаяся еще до вступления в силу действующего ГПК и не изменившаяся за последнее десятилетие, состоит в том, что общественные объединения имеют право обращаться в суд, оспаривая нормативные акты, действующие в сфере ее уставных целей. Так, организации, помогающие беженцам, оспаривают акты миграционного законодательства, профсоюзы - акты трудового законодательства в их соответствующих отраслях и т.п. Верховный Суд уже пытался ограничить эту практику, его Пленум внес законопроект, допускавший заявления об оспаривании нормативных актов только если акт применим к организации как к юридическому лицу (например, регламент Минюста о порядке проведения проверок). Тот законопроект был отклонен, но он хотя бы был понятен. Проект КАС не дает никаких подсказок о том, что такое «нарушение прав всех членов организации», как такое нарушение должно устанавливаться судом на стадии принятия заявления к рассмотрению и что произойдет, если членов организации больше 20 (возникает конкуренция с «коллективным иском»).
Ст. 215-7 проекта КАС впервые в нашей истории закрепляет критерии законности нормативных правовых актов. К сожалению, действующая практика Верховного Суда состоит в применении куда большего числа критериев законности, чем смогли придумать не читавшие ее авторы проекта. Так, в проекте говорится о четырех группах критериев законности:
компетенция органа;
процедура принятия акта (в практике вряд ли возможно отделить ее от «формы акта», упомянутой в ст. 215-7-б);
порядок введения в действие;
соответствие нормам, имеющим большую юридическую силу;
(«нарушением прав заявителя» у нас является критерий приемлемости, это «статус жертвы», если переводить со страсбургского: заявитель должен доказать, что его права нарушены или хотя бы затронуты оспариваемым актом).
Но Верховный Суд, особенно в последние годы, стал вырабатывать контроль соблюдения исполнительной властью требований правовой определенности и цели акта. При этом «правовая определенность» для него не то же самое, что для КС или ЕСПЧ. Так, ВС не может ссылаться на Конституцию и, соответственно, на ее ст. 19, как это делает КС, а Европейская Конвенция применима далеко не во всех делах, рассматриваемых ВС, применять же две «правовых определенности» - в делах, где Конвенция применяется, один, во всех остальных другой - неразумно. Контроль цели акта - необходимый элемент контроля пропорциональности, который, по тем же причинам, что и правовая определенность, не может быть увязан с Конституцией или Конвенцией в российском административном судопроизводстве. Остается надеяться, что проект КАС не загубит это развитие судебной практике, как в свое время это не удалось ГПК РФ.
Ст. 218 проекта КАС о последствиях признания нормативных актов незаконными. П. 4 этой статьи предлагает нормы, аналогичные введенным в свое время в Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ: обязанность принять новый акт, исправляющий недостаточную урегулированность тех или иных отношений, установленную судом. Действительно, подобная проблема может возникать, и в единичных делах (при том, что только Верховный Суд рассматривает сотни дел об оспаривании нормативных актов в год) Верховный Суд действительно устанавливал недостаточность регулирования. Но с Конституционным Судом подобная норма (пусть и не только она) сыграла злую шутку: он стал так часто возлагать обязанность принять новое регулирование на законодателя, что сейчас обнаружить постановление Конституционного Суда РФ, признающее норму закона неконституционной полностью и безоговорочно, крайне сложно. Лишь в редчайших случаях к советам Конституционного Суда РФ изменить законодательство прислушивается Дума: обязать народное представительство к совершению каких-либо действий - иллюзия, о чем Ганс Кельзен предупреждал еще в 1920-х гг. Именно к роли советника правового управления парламента и свелась роль КС, не хотелось бы, чтобы подобное произошло с Верховным Судом. Он достоин большего, чем быть юристом правового департамента министерства.
Оспаривание действий и решений государственных органов и должностных лиц
Эта глава многого не меняет. Обратим внимание, что в соответствии с проектами федеральных законов о введении в действие КАС отменяется Закон РФ 1993 г. об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Действительно, его нормы уже фактически заменены действующим ГПК РФ, но сохранение закона в силе имело некоторый символический, что ли, эффект.
Жалоба в суд на решение администрации не приостанавливает действие этого решения. Ст. 225 предоставляет судье право приостановления оспариваемого решения по общим основаниям, которые обсуждались в первой статье о проекте КАС. Повторюсь, было бы крайне полезно перечислить в КАС виды действий и решений государственных органов и должностных лиц, которые автоматически приостанавливаются подачей жалобы в суд.
Ст. 228-6 проекта КАС позволяет суду признать явку государственных органов обязательной и даже оштрафовать в случае неявки. Это признание права государственного органа не являться в суд, пока судья не примет решение об обязательности его явки. Сейчас государственные органы пользуются достаточно часто этим «правом». Надо ли напоминать, что в административном процессе подобного «права» у государственного органа быть не должно? Государственный орган не может заболеть, уйти в отпуск, не получить повестку... И есть одно хорошее положение, которое заставило бы их являться в суд: неявка государственного органа должна влечь автоматическую отмену оспариваемого решения - если ради него госслужащие не готовы дойти до районного суда (зачастую он может располагаться в том же или соседнем здании!), не так уж сильно оно им нужно. Жаль, что авторы проекта КАС, видимо, никогда не представляли заявителей по делам, являясь в суд и теряя несколько часов лишь для того, чтобы обнаружить отсутствие представителей государства и назначить новую дату их неявки.
В главе про оспаривание действий и решений, кроме того, воспроизводятся проблемные положения о правоспособности организаций (ст. 220-2) и критериях законности (ст. 228-8).
Остальные положения
В проекте КАС много других типов дел, предлагаемое регулирование по которым, возможно, неидеально. Отмечу, что в главе про помещение в психиатрический стационар как кажется решен вопрос самостоятельного участия в деле и оспаривания решения помещаемым в стационар лицом. Отсутствие такой возможности послужило основанием для установления нарушения ст. 5(4) Европейской Конвенции Европейским Судом по правам человека в деле Ракевич против России, причем решение было вынесено еще в 2003-м году. Более того, ст. 263-6 проекта КАС предполагает, что суд назначает адвоката для представления интересов лица, помещаемого в стационар, если оно само не может участвовать в рассмотрении дела по состоянию здоровья.
Проект вводит также письменное производство по административным делам, если стороны не явились и не возражают против письменного разбирательства. Письменно проводится и рассмотрение дел о незаконности нормативных актов, если акт, на основании которого они приняты, уже признан незаконным (ст. 218-5).