Проект Кодекса административного судопроизводства - 3: Инстанционность
В третьей статье о проекте Кодекса административного судопроизводства РФ я остановлюсь на предлагаемой в проекте системе рассмотрения жалоб на решения по административным делам.
В основном проект КАС сохраняет систему, ныне установленную в ГПК, но с некоторыми важными изменениями. Изменения практически не коснутся апелляционных жалоб: система, предусмотренная ГПК, воспроизводится и в КАС. Но ст. 295 проекта КАС предусматривает, что частные жалобы всегда рассматриваются письменно. Это еще более ограничительная норма, чем ныне действующая редакция ст. 333 ГПК: даже частные жалобы на определения об отказе в принятии заявлений к рассмотрению не удостоятся открытого слушания. Дело в том, что в судебной практике существует ряд нерешенных проблем допустимости заявлений в суд, которые будут регулироваться КАС: например, можно ли оспаривать в порядке абстрактного нормоконтроля письма федеральных министерств. У судей Верховного Суда РФ на 30 ответов «нет» есть где-то 20 ответов «да». И в этом случае открытое устное слушание в апелляционной инстанции, рассматривающей частную жалобу на отказ в принятии заявления к рассмотрению, может иметь критическое значение. Если ст. 295 проекта КАС останется без изменений, Конституционный Суд ее, вероятно, поддержит, как он сделал это со ст. 333 ГПК, но к ряду дел, регулируемых КАС, применима ст. 6 Европейской Конвенции. В ряде случаев совместимость отсутствия слушания в двух инстанциях с ее положениями будет крайне сложно обосновать.
Куда больше проблем возникает с кассационными жалобами. Сохраняется система двух кассационных жалоб: на кассационное постановление президиума суда субъекта РФ может быть подана кассационная жалоба в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ (ст. 299-2-3). В то же время, для апелляционных определений Судебной коллегии по административным делам ВС РФ и Апелляционной коллегии ВС РФ кассационного обжалования не предусмотрено. Кассационные жалобы, таким образом, могут подаваться лишь в тех делах, которые начинаются в первой инстанции в районном суде.
Сначала проект КАС утверждает, что подача кассационных жалоб возможна, если исчерпаны остальные способы оспаривания, т.е. единственный, предусмотренный проектом КАС, - апелляция (ст. 298-2). Но затем ст. 299 проекта КАС говорит о кассационном обжаловании решений районных судов, вступивших в силу, отдельно от апелляционных определений, что не добавляет ясности.
КАС не определяет критериев приемлемости кассационных жалоб, их, вероятно, следует выводить из полномочий суда кассационной инстанции, проверяющего правильность применения и толкования норм материального и процессуального права (ст. 309-4). Решение о передаче дела на рассмотрение суда кассационной инстанции принимается его судьей единолично (ст.ст. 303-3, 304, 305). Но в Верховном Суде сохраняется система, когда Председатель или его заместитель «может не согласиться» с определением судьи об отказе в передаче дела на кассационное рассмотрение (ст. 303-4). Никаких требований по сроку, обязательности обращения одной из сторон и т.п. для такого «несогласия» не установлено, что свидетельствует об упорном нежелании отказываться от пережитков советского надзора.
Поскольку кассационного обжалования определений судей об отказе в передаче дела на рассмотрение суда кассационной инстанции не предусмотрено, такое определение, казалось бы, заканчивает рассмотрение дела. Но поскольку апелляционное определение по делу может быть обжаловано и в президиум суда субъекта РФ и в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ (ср. ст. 299-2-1 и ст. 299-2-3), то на основании положений ст. 299-2-3 проекта КАС обращение с новой кассационной жалобой в ВС РФ все же представляется возможным. Однако в этом случае, определение судьи президиума суда субъекта РФ должно быть получено в пределах шести месяцев с момента вынесения апелляционного определения (вероятность этого существует, если кассационная жалоба подается в максимально короткий - но неопределенный - срок со дня вынесения апелляционного определения), иначе срок кассационного обжалования в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ будет пропущен.
Проект КАС предусматривает только одну надзорную инстанцию - Президиум ВС РФ. Для подачи надзорной жалобы апелляционное обжалование обязательно, два кассационных обжалования, в тех делах, где оно возможно, - тоже (ст. 312-2-6). При этом, срок для подачи надзорной жалобы - три месяца, в то время как для кассационной жалобы установлен срок в шесть месяцев (между главами о кассационном и надзорном обжаловании существуют разногласия и в терминологии: акты суда кассационной инстанции называются то постановлениями (например, в ст. 310), то определениями (в ст. 312)).
Как и в случае с кассационной жалобой, критерии приемлемости надзорных жалоб не определены, и их, вероятно, следует искать в полномочиях Президиума ВС РФ отменять обжалуемые решения в одном из трех случаев: нарушение прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ и международными договорами, нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, нарушение единообразия в толковании и применении норм права. Определение судьи ВС РФ об отказе в передаче дела на рассмотрение надзорной инстанции не окончательно: оно может быть в любой момент и без соблюдения каких-либо других требований (например, наличия обращения участника дела) отменено не согласившимся с ним Председателем ВС РФ или его заместителем (ст. 317-4).
Чтение главы про надзорное производство оставляет ощущение того, что авторы пытались скрестить ежа с ужом: надзорное производство по АПК, которое ЕСПЧ признает эффективным средством защиты, и систему судов общей юрисдикции. Если бы у Председателя ВС РФ и его заместителей не было «возможности не согласиться» с отказом в передаче дела в надзорную инстанцию, можно было бы утверждать, что шансы на признание надзора эффективным в делах, начинающихся в первой инстанции в судах субъектов РФ и в ВС РФ, есть. В делах, рассматриваемых по первой инстанции районными судами, возникнут серьезные проблемы с эффективностью кассации, которая пока выглядит в проекте крайне непродуманно.
Но надзор по АПК служит все-таки не только целям обязательного прохождения дела через ВАС РФ перед возникновением возможности подачи дела в ЕСПЧ. Президиум ВАС РФ играет важную роль в унификации судебной практики арбитражных судов. В системе арбитражных судов десять окружных судов являются нижестоящими по отношению к Президиуму ВАС РФ. В системе судов общей юрисдикции нижестоящими по отношению к Президиуму ВС РФ являются лишь его же Военная коллегия и Судебная коллегия по административным делам. Последняя является вышестоящей инстанцией уже по отношению к восьмидесяти трем судам субъектов РФ и полномочий по унификации судебной практики не имеет (хотя последовательность ее апелляционной и кассационной практики должна была бы иметь такой эффект тоже). Соответственно, максимум того, что будет способен делать Президиум ВС РФ, - примирять практику двух его судебных коллегий. Унифицировать практику в масштабах страны он останется неспособен, даже если будет желать того.
ИТОГО. Проект КАС РФ невероятно сырой, непоследовательный, недодуманный, слабый. Создавать новый клон ГПК незачем. Необходимо подробное публичное профессиональное обсуждение проекта Кодекса с участием его авторов, практикующих юристов, ученых, судей, сотрудников судов.
Нужно улучшить письменное производство в первой инстанции: сейчас ответчик может вообще не предоставлять никаких письменных отзывов, что сильно затрудняет работу и сторон, и суда. Нужно усилить полномочия судьи, рассматривающего заявления о применении временных защитных мер. Нужно продумать систему жалоб и т.д., и т.д.
Но даже хороший кодекс не изменит ничего, если не будут изменены требования к судьям: сейчас от них требуется решать как можно больше дел в единицу времени и выносить такие решения, которые не будут отменены, вне зависимости от того, будут ли такие решения законными или хорошо мотивированными.