О возможном конституционном устройстве России.
Этот пост - краткие тезисы доклада на собрании Клуба "19 февраля", состоявшегося 10.11.2011г. Отдаю себе отчет в том, что некоторые из них весьма спорны. Сейчас.
1. Федеральный уровень.
Действующая с декабря 1993 года российская Конституция чрезвычайно декларативна, а по смыслу и факту ее реализации почти тождественна своей предшественнице. В ней описана достаточно полномочная исполнительная власть (Правительство), слабая законодательная (двухпалатные Верховный Совет в старой К. <=> Федеральное Собрание в новой К.) и не менее слабая судебная. А роль реального законодателя исполняет Президент с его администрацией, как раньше это делал Генеральный секретарь с его политбюро ЦК КПСС. Аналогии можно прослеживать и на региональном уровне (губернатор <=> первый секретарь обкома и т.д.).
Эта "почти тождественность" естественным образом привела провозглашенную Конституцией федеральную Россию к состоянию практически унитарного государства. Ясно, что для возврата к начальному идеалу нужен отход от уже реализованной модели. Для этого необходимо внесение в Конституцию жестких и конкретных записей. Думаю, возможен такой вариант:
а) Необходимо совместить администрацию Президента и Правительство в единую структуру. И никаких иных отдельных от этой структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне в Конституции не должно упоминаться. Этим (но не только) мы можем уйти от суперпрезидентской республики к обычной президентской (как в США).
б) Необходимо оговорить в Конституции, что любой может быть Президентом России только один срок и только один раз в своей жизни. Длительность срока не имеет значения (пусть даже 7-8 лет). Этот вариант лишит президента возможности отвлекаться от его прямых обязанностей на решение проблем своего переизбрания и создания авторитарной системы власти. Он давно уже реализован в Мексике. И теперь уже в Киргизии. А по своей сути эквивалентен, на мой взгляд, полушагу от президентской к парламентской республике.
в) Как минимум половина депутатов Госдумы должна избираться по одномандатным округам (лучше - все). Способ формирования Совета Федерации - вопрос, решаемый после определения механизма формирования региональных властей. Поскольку в Совете Федерации должны быть представлены интересы регионов (в Госдуме - граждан).
2. Уровень местного самоуправления.
Местное самоуправление (МСУ) в Конституции прописано только общими фразами. А федеральными законами реализовано самым чудовищным образом. В городах - миллионниках оно одноуровневое, а в сельских районах - двухуровневое (районный и поселенческий уровни). Такой подход в бедных налоговой базой сельских районах приводит к тому, что собранных на территориях поселений налогов часто не хватает на содержание администраций этих поселений. Что уж говорить о финансировании каких-либо реальных нужд этих поселений? Поэтому в Конституции однозначно должен быть закреплен принцип одноуровневости МСУ. Как в городах, так и в сельских районах.
Недавние попытки федеральных властей внедрить пропорциональную избирательную систему на уровне МСУ совершенно недопустимы. Выборы в органы МСУ должны проводиться только по мажоритарной системе. Поскольку вопросы, которые решают органы МСУ, не имеют политического характера. И это надо прямо записать в Конституции. Во избежание. Ибо все мы понимаем, что при выборах по пропорциональной системе реальным избирателем является партийное начальство, но отнюдь не народ. По этой же причине следует запретить и функционирование каких-либо партийных фракций в городских и районных думах.
Отдельный вопрос в системе МСУ - метод избрания их глав. Общенародное избрание глав ставит их по формальному уровню легитимности не ниже уровня районной или городской думы. А по реальному административному ресурсу - существенно выше. Что часто приводит к массовым злоупотреблениям властью со стороны этих глав. Попытки заменить глав наемными сити-менеджерами к явному устранению этого недостатка не приводят. Скорее всего - по причине полной концентрации административного ресурса у нанимаемого по срочному (на фиксированный и не короткий срок) контракту главы. На мой взгляд, следует вернуться к варианту конца советского периода. В котором председатель городской или районной думы и является руководителем соответствующей администрации (исполнительного органа МСУ). Без каких либо контрактных гарантий по сроку нахождения в этой должности. В этом случае любое злоупотребление властью может привести к быстрому переизбранию такого председателя-главы МСУ.
3. Региональный уровень.
Переход от системы всенародного избрания губернаторов к системе фактического назначения их Президентом довел до конца процесс превращения федеральной России до унитарной. Повысив управляемость губернаторов он не привел к повышению управляемости страной. И, следовательно, не выдержал испытания опытом. Особенно в случаях, когда назначенец - чужак, не обладает должными квалификацией и опытом и, кроме того, оказывается обязанным компенсировать затраты протолкнувшего его назначение лицу. Необходим ли возврат к реальной выборности губернаторов? Несомненно. Но вряд ли в той форме, какая практиковалась до 2004 года. Ибо на результат прямого всенародного избрания оказывает влияние слишком многое. На мой взгляд возможно введение такого варианта.
а) Губернатор в конкретном регионе избирается на один 6-7 летний срок (как и президент - на один раз в конкретном регионе за всю свою жизнь).
б) Губернатор избирается выборщиками в количестве до 300-500 человек, избранных по территориальным округам на прямых общенародных выборах. Избрание губернатора происходит на закрытом для всех иных лиц собрании выборщиков в один заход (подобно технологии избрания папы римского). Во избежание скупки голосов выборщиков на первых порах имеет смысл проводить избрание губернатора выборщиками на следующий день после избрания самих выборщиков. А выборы этих выборщиков проводить не позднее чем через неделю-полторы после объявления выборов.
в) Голосами выборщиков можно избирать и депутатов региональной думы на собраниях выборщиков по каждому депутатскому округу. Выборщиками можно сделать и мажоритарных депутатов представительных органов МСУ региона.
4. Расщепление налогов.
Деньги - это власть. А устойчивая власть должна строиться снизу. Базовым уровнем обеспечения нормальной жизни граждан является уровень местного самоуправления. На его плечах - школьное образование, средний уровень медобеспечения, благоустройство городов и поселков и многое другое. Для этого необходимы достаточные и регулярные налоговые поступления. Лучше всего этому условию удовлетворяет подоходный налог (НДФЛ) с граждан. Сейчас он поступает в бюджет по месту работы человека. А надо бы - по месту жительства и в полном объеме. В бюджеты органов МСУ должны полностью идти и имущественные налоги с граждан. А также половина корпоративных имущественных налогов. С находящегося на территории муниципалитетов имущества предприятий и организаций.
А расщепление налогов между региональным и федеральным уровнем можно оставить действующим. С одной лишь поправкой. Корпоративные налоги должны взиматься по месту генерации прибыли и нахождения имущества предприятий и организаций, а не по месту их регистрации.