Вкратце - было построено здание на основании выданных разрешений. Мэр Москвы своим распоряжением отменил выданные разрешения. Обсуждался вопрос - вправе или не вправе он был это делать.
Вывод ВАС РФ - мэр как высший орган - вправе отменять незаконные распоряжения нижестоящих органов, но, поскольку права на здание уже перешли к третьим лицам, вопросы собственности следовало решать через суд, а не административным распоряжением.
Суды 2-й и 3-й инстанций правильно отменили распоряжение.
Такое толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
15951/09
Москва 25 февраля 2010 г.
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в
составе:
председательствующего - Председателя Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации Иванова А.А.;
членов Президиума: Амосова С.М., Александрова В.Н.,
Бабкина А.И., Витрянского В.В., Вышняк Н.Г., Завьяловой Т.В.,
Иванниковой Н.П., Козловой О.А., Маковской А.А., Сарбаша С.В.,
Юхнея М.Ф. -
рассмотрел заявление мэра Москвы Лужкова Ю.М. и Комитета
государственного строительного надзора города Москвы о пересмотре в
порядке надзора постановления Девятого арбитражного апелляционного
суда от 11.08.2009 и постановления Федерального арбитражного суда
Московского округа от 12.10.2009 по делу № А40-28128/09-12-194
Арбитражного суда города Москвы.
В заседании приняли участие представители:
от заявителя - мэра Москвы Лужкова Ю.М. - Гончаров В.П.;
от заявителя - Комитета государственного строительного надзора
города Москвы - Залесов С.И.;
от некоммерческой организации «Коллегия адвокатов «Московский
юридический центр» - Кедяев Л.Ф., Мирзоев Г.Б., Сенченко В.А.,
Соловьев Б.Г.;
от префектуры Центрального административного округа города
Москвы - Дубчак Р.В.;
от Контрольного комитета города Москвы - Храмов П.Ю.;
от прокуратуры города Москвы - Ильясов Р.Х.;
от негосударственного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Российская академия адвокатуры и
нотариата (институт)» - Леонтьева Е.А., Платонов Ю.А.
Заслушав и обсудив доклад судьи Бабкина А.И., а также объяснения
представителей участвующих в деле лиц, Президиум установил
следующее.
Некоммерческая организация «Коллегия адвокатов «Московский
юридический центр» (далее - коллегия адвокатов) обратилась в
Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании
недействительным распоряжения мэра Москвы Лужкова Ю.М. (далее -
мэр Москвы) от 12.02.2009 № 28-РМ «Об отмене отдельных правовых
актов Комитета государственного строительного надзора города Москвы»
(далее - распоряжение).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих
самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены
Комитет государственного строительного надзора города Москвы (далее -
Мосгосстройнадзор), префектура Центрального административного округа
города Москвы, Контрольный комитет города Москвы, прокуратура
города Москвы, негосударственное образовательное учреждение высшего
профессионального образования «Российская академия адвокатуры и
нотариата (институт)» (далее - институт).
Решением Арбитражного суда города Москвы от 03.06.2009 в
удовлетворении заявленного требования отказано по следующим мотивам:
распоряжение принято в соответствии с предоставленными мэру Москвы
полномочиями; мэром Москвы доказано отсутствие нарушения
законодательства при принятии этого распоряжения; коллегия адвокатов
не доказала нарушения распоряжением ее прав и законных интересов, так
как в настоящее время здание, указанное в распоряжении, находится в
собственности института.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда
от 11.08.2009 решение суда первой инстанции отменено, требование
коллегии адвокатов удовлетворено - оспариваемое распоряжение признано
недействительным.
Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением
от 12.10.2009 постановление суда апелляционной инстанции оставил без
изменения.
Выводы судов апелляционной и кассационной инстанций
обоснованы следующим: мэр Москвы не наделен полномочием отменять
ненормативные правовые акты, принятые Мосгосстройнадзором, и
возможность отмены таких актов не предусмотрена законодательством, в
частности Градостроительным кодексом Российской Федерации; в
распоряжении не приведены конкретные обстоятельства и нормы права,
нарушение которых послужило основанием для его принятия.
В заявлениях, поданных в Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации, о пересмотре в порядке надзора постановлений судов
апелляционной и кассационной инстанций мэр Москвы и
Мосгосстройнадзор просят отменить их, ссылаясь на неправильное
толкование и применение судами норм материального и процессуального
права, нарушение публичных интересов, и оставить без изменения
решение суда первой инстанции.
В отзывах на заявления коллегия адвокатов и заместитель прокурора
города Москвы просят оставить оспариваемые судебные акты без
изменения как соответствующие законодательству.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлениях,
отзывах на них и выступлениях присутствующих в заседании
представителей участвующих в деле лиц, Президиум считает, что
заявления не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Оспариваемым распоряжением отменены ненормативные правовые
акты Мосгосстройнадзора: разрешение от 28.03.2008
№ RU77202000-001934 на строительство административного здания по
адресу: Москва, Малый Полуярославский пер., вл. 3/5 и разрешение на
ввод того же здания в эксплуатацию от 11.04.2008 № RU77202000-000746.
Мосгосстройнадзору поручено в течение 10 дней с момента вступления в
силу распоряжения отозвать данные правовые акты. В качестве основания
для отмены указано несоответствие этих актов нормам Гражданского
кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской
Федерации.
Согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании
ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании
осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений
и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному
правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли
оспариваемый акт, а также то, нарушает ли оспариваемый акт права и
законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности (часть 4). При этом обязанность доказывания
соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или
иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств,
послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается
на орган или лицо, которое приняло этот акт (часть 5).
Мэром Москвы в подтверждение соответствия принятого им
распоряжения законодательству приведены доводы, в том числе о наличии
у него необходимых полномочий, представлены доказательства в их
обоснование; указаны обстоятельства, свидетельствующие, по его мнению,
о нарушении Мосгосстройнадзором законодательства при выдаче
разрешения на строительство объекта недвижимости и разрешения на ввод
этого объекта в эксплуатацию. В частности, сообщены факты нарушения
Мосгосстройнадзором положений статей 51, 55 Градостроительного
кодекса Российской Федерации, исходя из которых выдача разрешений на
строительство и на ввод объекта в эксплуатацию возможна лишь при
наличии правоустанавливающего документа на земельный участок под
капитальное строительство, а также необходимых согласований и
экспертиз.
Представлены также доказательства, подтверждающие нарушения
прав города Москвы как собственника земли. По мнению мэра Москвы,
объект капитального строительства (офисное здание) площадью застройки
312,4 кв. метра изначально возведен самовольно - без разрешения на
капитальное строительство, государственной экспертизы проектной
документации, согласия собственника земельного участка и наличия
правоустанавливающих документов на землю, поскольку строение
расположено частично на земельном участке площадью 200 кв. метров,
предоставленном коллегии адвокатов сроком на пять лет по договору
краткосрочной аренды от 12.07.2000 № М-01-506553 для размещения и
эксплуатации временного строения из быстровозводимых конструкций для
вспомогательных служб, и частично на прилегающем земельном участке
площадью 112,4 кв. метра без каких-либо правоустанавливающих
документов на землю.
Доводы судов апелляционной и кассационной инстанций об
отсутствии у мэра Москвы полномочий в части отмены выданных
Мосгосстройнадзором разрешений на строительство и на ввод объекта
недвижимости в эксплуатацию являются ошибочными ввиду следующего.
Обязанность органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы закреплена частью 2 статьи 15 Конституции
Российской Федерации, декларируется в пункте 8 статьи 18 Федерального
закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
В частности, высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации) при
осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию
Российской Федерации, федеральные законы, конституцию (устав) и
законы субъекта Российской Федерации, а также исполнять указы
Президента Российской Федерации и постановления Правительства
Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 63 Градостроительного кодекса
Российской Федерации на территории субъектов Российской Федерации -
городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - вопросы
выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию
относятся к компетенции органов исполнительной власти Москвы и
Санкт-Петербурга, если законами этих субъектов Федерации данные
полномочия не отнесены к ведению внутригородских муниципальных
образований в порядке, предусмотренном статьей 79 Федерального закона
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
Статьей 18 Закона города Москвы от 09.07.2003 № 50 «О порядке
подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию
градостроительных объектов в городе Москве» установлено, что выдача
этих разрешений относится к полномочиям органов исполнительной
власти города Москвы.
Законом города Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный
кодекс города Москвы» спорные полномочия по вопросам
градостроительной деятельности также включены в компетенцию органов
исполнительной власти города Москвы.
В силу части 9 статьи 41 Закона города Москвы от 28.06.1995 «Устав
города Москвы» мэр Москвы вправе отменять распоряжения
правительства Москвы, правовые акты органов и должностных лиц
исполнительной власти города Москвы, если указанные правовые акты не
соответствуют Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, Уставу города Москвы,
законам города Москвы и иным правовым актам города Москвы более
высокой юридической силы либо их выполнение не обеспечено
финансовыми или материальными ресурсами.
Мосгосстройнадзор образован в соответствии с постановлением
правительства Москвы от 28.12.2005 № 1064-ПП, его деятельность
координируется и находится под контролем мэра Москвы.
Таким образом, в силу упомянутых норм права мэр Москвы обладает
полномочиями по устранению нарушений законодательства путем отмены
ненормативных актов, принятых подведомственным ему органом
исполнительной власти - Мосгосстройнадзором.
В то же время, как следует из судебных актов и подтверждается
материалами дела, выданные Мосгосстройнадзором разрешения на
строительство и на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, равно как
и распоряжение мэра Москвы, которым эти разрешения отменены,
направлены в итоге на возникновение и прекращение гражданских прав,
поскольку на основании выданных Мосгосстройнадзором разрешений
было зарегистрировано право собственности застройщика (коллегии
адвокатов) на объект недвижимости.
С отменой указанных разрешений мэр Москвы связывает
восстановление в последующее время нарушенного права города Москвы
как собственника в сфере земельных отношений и градостроения. Вместе с
тем принятое им распоряжение непосредственно затрагивает права и
интересы коллегии адвокатов как застройщика возведенного здания, а
также права и интересы института, который к моменту вынесения
оспариваемого распоряжения стал новым собственником этого объекта
недвижимости и остается таковым в настоящее время.
Согласно статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации
гражданское законодательство основывается на признании равенства
участников регулируемых им отношений, неприкосновенности
собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их
судебной защиты.
Таким образом, возникшие в данном случае гражданские права
могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения
этого вопроса в административном порядке законодательством не
допускается.
То обстоятельство, что указанные разрешения Мосгосстройнадзора
не отменены, не лишает возможности ссылаться на их незаконность в суде
по гражданскому спору и представлять в подтверждение этого довода
соответствующие доказательства. Причем доводы подлежат проверке, а
доказательства - исследованию и оценке судом наряду с другими
доводами и доказательствами по правилам, определенным главой 7
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Доводы и ссылки на обстоятельства, приведенные мэром Москвы по
настоящему делу, не могут служить подтверждением обоснованности
оспариваемого распоряжения, следовательно, суды апелляционной и
кассационной инстанций правомерно признали его недействительным.
При таких условиях оснований, предусмотренных статьей 304
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для
отмены обжалуемых постановлений судов апелляционной и кассационной
инстанций не имеется.
Содержащееся в настоящем постановлении толкование правовых
норм является общеобязательным и подлежит применению при
рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 1
части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации
ПОСТАНОВИЛ:
постановление Девятого арбитражного апелляционного суда
от 11.08.2009 и постановление Федерального арбитражного суда
Московского округа от 12.10.2009 по делу № А40-28128/09-12-194
Арбитражного суда города Москвы оставить без изменения.
Заявления мэра Москвы Лужкова Ю.М. и Комитета
государственного строительного надзора города Москвы оставить без
удовлетворения.
Председательствующий А.А. Иванов