2020. Стратегия праздника
Произошедшая на минувшей неделе определенность в делах «преемничества и тандемничества» (ц), а затем - одна, но ключевая перестановка в правительстве, позволяют с уже большой определенностью записать кое-что об экономической политике, которая будет проводиться в означенный в сабже период. Точнее было бы написать - 2024, если в дело не вмешаются неизвестные пока биологические факторы или какая-то особая финансовая/политическая турбулентность во внешнем мире (т.е. то непредсказуемое, что на языке экономистов называется «инновациями» или «шоками»).
В какой-то мере прошлая неделя может рассматриваться и как «узел» российской истории. Что-то вроде «военной тревоги» 1927 года, приведшей осенью-зимой к «кризису хлебозаготовок» (точнее, приблизившей его), объявлению проводившейся до сих политики «правым уклоном» и, в конечном итоге - ко всему тому, что сделало 30-е годы столь непохожими на 20-е. Конечно, нет пока оснований утверждать, что 10-е годы будут столь же радикально отличаться от 00-х, как, например, те же 00-е от 90-х. Но отличия будут.
Разумеется, у меня нету и тысячной доли того ума, как у «1000 лучших экспертов России», и тем более столько свободного времени, чтобы писать еще один 500-страничный аморфный талмуд. Но можно обойтись и одной страничкой. Тем более что содержательно основные пункты и даже количественные ориентиры этой новой стратегии уже разбросаны в комментариях kar_barabas на отставку Кудрина. Мне остается только законспектировав, собрать все это в кучу и немного проиллюстрировать цифрами.
Перевод в цифры сильно упрощается тем, что не надо ничего выдумывать. Новая стратегия уже достаточно четко обозначена в последних документах МЭР и ЦБ (сценарных условиях развития экономики и основных направлениях денежно-кредитной политики до 2014 года, они пока не одобрены официально и не опубликованы, но по выступлениям официальных лиц можно реконструировать принципиальные моменты). Правда - с явным поворотом к ней лишь с 2013 года. Хотя в бюджетной политике такой поворот произошел уже с 2010 года. Но до последнего времени он еще рассматривался «правыми уклонистами» из Минфина как временное отступление. А планы, выходящие за пределы года, в СССР/России никогда не значили ничего.
Каждый, кто в теме, знает, например, что хваленые советские пятилетки, не говоря уж о прожектах с более долгосрочными горизонтами, были не более чем агитпроповским трюком. О них забывали сразу же в момент составления, и вспоминали за несколько месяцев до конца, чтобы заново переписать все цифры и объявить о перевыполнении.
Появлялись эти графики и тут - но лишь как альтернатива. Теперь можно с определенностью говорить о них, как о центральном сценарии. Итак, что будет - с переводом отдельных положений с языка «коммуникаций политиков с народом» на бухгалтерский (без комментариев и имен прилагательных).
1.
Направление выручки от нефтегазового экспорта на нужды экономики страны вместо поддержки ими бюджетных расходов, в т.ч. и военных, вероятного противника. Экономически - это переход к негативному сальдо текущего счета, в последних прогнозах - уже с 2013 года. Это предполагает опережающий рост импорта и передачи доходов за границу - в виде процента на инвестированный капитал и оплаты труда мигрантов - над увеличением валютной выручкой от экспорта товаров и услуг. Если на уровне домохозяйства, решив «вложить дополнительные доходы в экономику», можно, например, поменять на кухне капающий кран, то уровне экономики в целом экспортную выручку можно потратить только на импорт товаров и услуг. И никак иначе.
Негатив текущего счета должен быть профинансирован чистым притоком капитала, считая его с изменением валютных резервов ЦБ. Официальные прогнозы исходят из того, что будет профинансирован чистым притоком частного капитала, начиная с 2013 года. В зависимости от цены нефти возможны его колебания. При низкой цене нефти дефицит текущего счета будет финансироваться, главным образом, сокращением резервов ЦБ РФ. Высокая цена приведет также и к большему притоку капитала и к значительному росту резервов. Ожидается, что в центральном сценарии, с ценой нефти в районе 100 долл., приток капитала будет достаточен, чтобы поддерживать умеренный рост ЗВР.
Приток капитала означает, что сбережения в стране станут меньше инвестиций. Это возможно как за счет роста доли инвестиций, так и за счет снижения доли сбережений. Прогнозы МЭР однозначно указывают на желание не банально проесть выручку от экспорта нефти и газа, а повысить долю валовых инвестиций в основной капитал - с нынешних 21% ВВП, хотя до 25% к 2014 году. Поскольку укрепление рубля и рост импорта означают дополнительный крен экономики в сторону неторгуемых секторов, то это могло бы быть достигнуто при заметном расширении инфраструктурного и жилищного строительства.
2.
Переход к негативному текущему счету при указанных ценах нефти предполагает значительное реальное укрепление рубля. Естественно - меньшее при меньшей цене нефти, большее при большей. За счет некоторых различий в инфляции номинальный курс рубля при этом имеет шансы как минимум до начала 2015 года остаться примерно постоянным, на уровне 30 с небольшим рублей за долл.
3.
Отказ от стратегии бюджета-кубышки. В переводе - сохранение и, возможно, усиление бюджетного дефицита. Естественно речь идет о ненефтяном дефиците, составляющим сегодня чуть менее 10% ВВП. Общий дефицит при этом может быть любым в зависимости от колебаний цены нефти. Он не имеет никакого значения. Как известно, при среднегодовой цене в районе 115 долл. бюджет становится профицитным. В дальнейшем этот порог будет расти по мере реального укрепления рубля.
Сохранение ненефтяного (и даже общего) дефицита не исключает накопления определенной доли нефтегазовых доходов бюджета в стабилизационном фонде. Соответствующая часть ненефтяного дефицита при этом будет профинансирована займами. Такой механизм действует уже с февраля этого нынешнего года. Фактически он означает возврат к «цене отсечения» на уровне 75 долл., исходя из которых рассчитан объем займов на этот год. Несмотря на гораздо более высокую цену, программа займов выполняется. Это и создает ресурсы для накоплений.
По-видимому, в дальнейшем этот механизм сохранится. И возможно даже «цена отсечения» будет устанавливаться не дискреционно (т.е. каждый раз заново), а неким заранее фиксированным образом. Например, в проекте стратегии-2020 в качестве таковой предлагается многолетняя средняя цена (за 10 лет). Для дефицита, выходящего за рамки доходов от такой цены, будет установлен лимит в 2-3% ВВП, финансируемый займами и доходами от приватизации (включая возможно, и «приватизацию» ФНБ. Колебания цены относительно многолетней средней приведут к пополнению или расходованию стабилизационного фонда.
Такое бюджетное правило фокусируется исключительно только на проблеме цикличности нефтегазовых доходов. «Проблема будущих поколений» (и определенная эквивалентность нефтяных доходов доходам от приватизации, или продажи наследства) признается как бы несуществующей.
4.
Переход к «суверенной эмиссии» и быстрое развитие рынка внутреннего долга. Перевожу. Накопление ЗВР ЦБ в основном сохранит только контрциклический характер в качестве защиты от колебаний цены нефти и краткосрочной волатильности валютного рынка. В среднесрочном плане в отношении ВВП они продолжат сокращаться (эту тенденцию можно наблюдать уже с августа 2008 года). Поддержание необходимых темпов роста денежной базы (т.е. адекватного росту номинального ВВП остатков наличности на руках и ликвидности на счетах банков в ЦБ) потребует значительного расширения внутреннего кредита ЦБ.
Оно может происходить как в форме рефинансирования банков в ЦБ, так и приобретения облигаций правительства. С точки зрения функционирования денежного рынка первый вариант более предпочтителен и традиционен. (От краткосрочных операций на открытом рынке с ценными бумагами, прежде всего, правительства, используемых ЦБ для регулирования ликвидности и поддержания целевых ставок на денежном рынке, в нашем «стратегическом» исследовании можно отвлечься.) Соответствующий объем гособлигаций в этом случае будет размещен в банках, что сделает рынок госдолга более ликвидным.
По прогнозным расчетам ЦБ при цене нефти на уровне 75 долл. только за 3 следующих года валовой кредит банкам может вырасти с нынешних 560 млрд. до более чем 4 трлн. к концу 2014 года. При более дорогой нефти потребность в рефинансировании будет частично замещена ростом ЗВР (чистых иноактивов ЦБ). Однако и в этом случае дефицит текущего счета оставляет место для монетизации значительной части прироста госдолга.
Бюджет получит примерно триллионную ежегодную выручку от размещения облигаций практически бесплатно. Уплаченные банкам проценты будут возвращены ЦБ и затем перечислены в бюджет в виде сеньоража. Правда, будут утрачены доходы, которые могли бы быть дополнительно получены, например, с американского казначейства в случае накопления резервов. Но доходность резервов по итогам прошлого года - лишь 1.16%. На увеличении своего долга Минфин заработает больше. Теперь о том, чего в стратегии предстоящего 10-летия, скорее всего, не будет.
5.
Как отмечал kar_barabas, в такой стратегии не будет слишком больших рисков, если проводить означенные выше сдвиги аккуратно и постепенно, и помнить, что она (как, впрочем, и любая другая политика) имеет ограниченный во времени ресурс. Возможно, этот ресурс как раз и ложится в рамки предстоящих 10-12 лет. За эти 10-12 лет госдолг России, составлявший 13.6% ВВП на начало нынешнего года, при дефиците бюджета в 2-3% ВВП вряд ли перерастет сравнительно безопасную цифру в 40% ВВП. Даже притом, что ежегодные займы будет больше этих 2-3%, ведь какая-то часть доходов будет накапливаться в стабилизационном фонде. Но значительную часть прироста внутреннего долга смоет инфляция.
По оценке kar_barabas еще 60% ВВП (1 трлн. долл.) для финансирования может дать использование доходов, которые Кудрин собирался направить в ФНБ (доходов от активов в госсобственности и приватизации самих этих активов), включая и сам ФНБ в его нынешнем объеме порядка 90 млрд. долл.Наконец, у правительства есть планы увеличить налоги на богатых. За счет этого не проблема собрать еще 10% ВВП за 10 лет. Всего без особого риска можно дополнительно потратить примерно еще один ВВП в предстоящие 10 лет.
Вероятно, где-то треть этой суммы, порядка 2 трлн. долл., съест запланированное повышение военных расходов, за которыми, надо думать, последую и расходы на полицию, олимпийские игры и футбол-хоккеей. Но триллион с лишним остается для сравнительно безопасного (в рамках предстоящего 10-летия) распределения по другим по другим проектам. Можно будет увеличить инвестиции в инфраструктуру и социальную сферу, поддержать ставки по ипотеке, не повышать пенсионный возраст, а вместо этого еще повысить пенсии и т.п.
6.
Но не оправданны и надежды на какой-то существенный «кейнсианский» импульс, который распространился бы от роста бюджетных расходов по всей экономике. Не та ситуация. Экономика России, если судить по уровню безработицы, и так находится на уровне практически полного («естественного») использования потенциала. Безработица у нас сейчас чисто региональная, окраинная. Говорить о «недопотреблении» и «дефляции», порожденных рискофобией, и лечимых кейнсианским способом, не приходится.
Правда, нельзя сбрасывать со счетов скрытую безработицу, огромные масштабы «самозанятости» (17% рабочей силы России) и резервуар рабочей силы из среднеазиатских республик. Все это может быть дополнительно вовлечено. Правда, мультипликативный эффект от роста дохода и расходов «остарбайтеров» скорее даст импульс развитию их экономик.
Более реалистично предположить, что наращивание бюджетного дефицита даст толчок росту импорта, по преимуществу - потребительского. В среднесрочном плане перераспределение ресурсов экономики от торгуемых производств к неторгуемым скорее ведет к замедлению общей динамики роста (достаточно сравнить темпы в Китае и США). Правда, здесь в России, с 2005 по 2008 год мы наблюдали ситуацию, когда высокие темпы роста ВВП формировали как раз строительство и торговля.
7.
Наивно полагать, что развитее рынка внутреннего госдолга отвяжет финансы страны от внешней турбулентности. Скорее, наоборот, рост внутреннего госдолга будет вытеснять частного заемщика и/или банки во внешний рынок. Это, вместе с выросшей зависимостью бюджета от цены нефти, напротив, значительно ослабит защиту обоих секторов - и правительства, и частного, от возможных внешнеэкономических потрясений.
Правда, поворот к чистому притоку частного капитала может состояться за счет разных факторов. Помимо расширения внешних займов это могут быть и прямые иностранные инвестиции. Они желательны, но не слишком подконтрольны нашим властям. К тому же укрепление рубля уменьшает такой важный фактор притягательности ПИИ, как дешевизна местных издержек и емкость незаполненного импортом местного рынка.
8.
МВФ в своем последнем докладе привычно уже перечисляет проблемы России. Высокий ненефтяной бюджетный дефицит; отсутствие четких среднесрочных ориентиров бюджетно-налоговой политики; денежно-кредитная политика, все еще недостаточно сосредоточенная на снижении инфляции; финансовый сектор, которому не хватает надлежащего надзора; ступор структурных реформ. Обещается, что результатом будет снижение роста до уровня ниже 4 процентов в среднесрочной перспективе. Но если есть пойти путем укрепления экономической политики, то потенциал России огромен. При правильной политике страна может легко расти с годовым темпом 6 процентов или больше на постоянной основе.
В конечном счете, с цифрами можно не соглашаться, непонятно, как они посчитаны. Однако, наверное, можно согласиться с тем, что потенциальным реформаторам можно расслабиться до окончания праздника.