ПРОЕКТ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ ДАГЕСТАНА. Старая статья.
Выкладываю свой старый проект дагестанских реформ. Не всё в нём идеально. Но, думаю, что есть там рациональное зерно, и с учётом произошедших за 15 лет изменений всё же сохраняет актуальность.
“Молодежь Дагестана”, №30, 1 августа 1997 г.
Проект законодательной инициативы
ЧЕРЕЗ КОНСТИТУЦИОННУЮ,ЗЕМЕЛЬНУЮ И ИЗБИРАТЕЛЬНУЮ РЕФОРМЫ -
К МИРУ, ЕДИНСТВУ И ДЕМОКРАТИИ В ДАГЕСТАНЕ
На днях мы отметили национальный праздник - День Конституции Дагестана. Ее принятие три года назад действительно явилось крупным, одним из эпохальных событий в истории нашей республики, значение которого мы полностью осознаем только по прошествии многих лет. Но в то же время за эти три года стали очевидными и многие недостатки и даже несуразицы действующей редакции нашей Конституции. Прежде всего это относится к вопросам государственного устройства и выбранного варианта решения проблемы обеспечения политического равноправия народов Дагестана. События последних месяцев, когда в республике вновь обозначились признаки межнациональной напряженности, обусловленные несовершенством государственного устройства, избирательного права, земельных отношений, когда вновь стали слышны голоса сторонников федеративного устройства Дагестана и даже сепаратистов, убеждают нас в необходимости реформ: конституционной, земельной, избирательной, реформ во имя мира, единства и демократии в Дагестане.
1. Давайте будем честными.
Не может быть серьезного разговора о путях реформирования общественного устройства без четкого уяснения для себя объективно существующих реалий. А реалии таковы:
В сфере государственного устройства и избирательного права. Мы делаем вид, что у нас нет Президента, хотя очевидно, что полномочия Председателя Госсовета РД ничуть не меньше полномочий Президентов других республик в составе РФ. И это нормально, т.к. соответствует сложившемуся принципу формирования вертикали исполнительной власти в стране. Но в отличие от последних у нашего Главы государства нет полученного на всенародных выборах мандата, зато есть бессильное прикрытие в виде этнического Госсовета. Далее, мы делаем вид, что создав Госсовет и разделив избирательные округа по национальному признаку, мы обеспечили политическое равноправие народов Дагестана, хотя очевидно, что роль рядовых членов Госсовета в политической жизни республики - крайне незначительна. К тому же члены Госсовета не избраны теми народами, которых они вроде бы призваны представлять (так же как избранные по национальному признаку депутаты Народного Собрания РД от многонациональных избирательных округов). Мы делаем вид, что у нас действует всеобщее избирательное право, хотя очевидно, что порядок выдвижения и избрания депутатов по национальному признаку есть прямое и грубое ущемление гражданских прав рядовых избирателей. Определив национальные квоты в республиканском парламенте и выделив 14 этнических мест в Госсовете, мы как бы исходим из того, что Дагестан является союзом, чуть ли не федерацией 14 титульных народов, хотя очевидно, что Дагестан гораздо более сложное образование, он скорее - союз множества джамаатов (землячеств, кланов), и
поэтому даже самая идеальная схема обеспечения представительства народов в органах власти не гарантирует нам стабильности, пока не будет найден механизм представительства и согласования интересов конкретных джамаатов, эти народы образующих.
В сфере земельных отношений и административно-территориального устройства. Мы делаем вид, что у нас нет частной собственности на землю, хотя очевидно, что в теневом секторе идет активный процесс купли-продажи, а часто и обыкновенного захвата земель, и в сельской и в городской местности, включая даже тротуары. Мы делаем вид, что люди, проживающие в кутанных поселках, являются жителями горных районов, хотя очевидно, что они давно уже не горцы, многие из них уже и родились, и школу окончили, и всю жизнь работают на кутане, на равнине. Более того, мы делаем вид, что сами эти кутанные поселки расположены не на равнине, а где-то далеко в горных районах, в административном подчинении которых эти поселки находятся. А зачастую кутанный поселок, в котором некоторые прожили всю свою жизнь, у нас не признается даже за населенный пункт, а считается временным пристанищем людей, ведущих отгонное животноводство.
За последние десятилетия на равнине произошло кардинальное изменение демографической, этнической и земельной ситуации. Резкий рост и уплотнение населения, урбанизация обострили здесь для многих джамаатов проблему "жизненного пространства". Переселение значительной части горского населения на равнину, усложнение в связи с этим здесь этнической структуры придало проблемам поиска "жизненного пространства" межнациональную окраску. В то же время общими усилиями всей республики за эти же десятилетия на равнине были освоены, окультурены и инфраструктурно обустроены большие площади земель. Это уже наше общедагестанское достояние. Однако нельзя не видеть, что в ряде случаев все же речь идет не столько о расширении "жизненного пространства", сколько о проблеме сохранения "среды обитания", о материальных и культурных основах дальнейшего развития некоторых джамаатов и народов равнинной зоны.
2. Глава государства должен избираться всенародным голосованием.
Целесообразность и даже необходимость легализации реально существующей у нас под другим названием должности Президента Республики Дагестан осознается все большим числом наших политиков и общественных деятелей. Очевидно, что должна быть определена и цивилизованная процедура всенародного его избрания. Однако, многих смущает тот факт, что у нас уже было два референдума, на которых большинство дагестанских избирателей высказалось против введения поста Президента. Я убежден, что это результат неправильной формулировки вопроса на референдуме. Вопрос должен быть сформулирован так: "Как должен избираться Глава дагестанского государства (Президент, Председатель... суть не в названии должности)? Варианты ответа: 1. Всенародным голосованием абсолютным большинством голосов принявших участие в выборах избирателей с проведением при необходимости второго тура. 2. Коллегией выборщиков (Конституционным собранием)". При такой постановке вопроса большинство избирателей выскажется за процедуру всенародного голосования.
3. Вместо Госсовета - Палата джамаатов.
Именно джамаатов, а не национальностей, как предлагают многие. Это должна быть работающая не на постоянной основе верхняя палата Народного Собрания РД. Число депутатов от джамаатов и их конкретный список определяются на выборах. Срок полномочий палаты, как мне кажется, мог бы быть более продолжительным, чем у нижней палаты. Например, - 6 лет.
Процедура формирования Палаты джамаатов могла бы быть следующей. Не позднее, чем за четыре месяца до выборов инициативные группы подают заявки на регистрацию джамаатов как субъектов, формирующих верхнюю палату дагестанского парламента. Заявки должны быть подтверждены подписями не менее 1000 граждан, постоянно проживающих в Дагестане и имеющих право голоса. При этом если одно и то же лицо подписывает две и более заявки на регистрацию разных джамаатов, то его подпись не засчитывается ни в одном из списков. После проверки и снятия накладок (вызванных, например, возникновением двух и более инициативных групп по регистрации одного и того же джамаата) не позднее чем за три месяца до выборов регистрируются все джамааты с правильно поданными заявками.
Затем начинается выдвижение кандидатов. Регистрируются все кандидаты, заручившиеся письменной поддержкой не менее 500 избирателей. При этом одно и то же лицо может поддержать подписью не более 5 кандидатов и обязательно только по одному джамаату. Если его подпись обнаружена в списках поддержки кандидатов по разным джамаатам или более чем в 5 списках, то его подпись нигде не засчитывается. Выдвижение заканчивается за два месяца до выборов, а регистрация кандидатов - за месяц до выборов. На выборах каждый избиратель, в каком бы населенном пункте республики он ни голосовал, свободно выбирает список по одному из зарегистрированных джамаатов. Получив соответствующий бюллетень, голосует не более чем за 10 из включенных в список кандидатов.
После выборов, во первых, определяется, сколько избирателей пожелало голосовать по списку того или иного джамаата. Тот джамаат, принадлежность к которому подтвердили на выборах наименьшее число избирателей, получает в верхней палате парламента одно место. Все остальные джамааты - пропорционально числу "своих" избирателей. Конкретный список депутатов определяется относительным большинством голосов по каждому джамаату отдельно.
Процедура эта кому-то покажется чересчур сложной. Но я думаю, что лучше такие сложности, чем сложности в общественно-политической ситуации в республике.
Сформированная таким образом верхняя палата будет наиболее полно отражать как этническую, так и "земляческо-клановую" структуру населения республики. За каждым джамаатом можно будет закрепить право вето по вопросам, непосредственно затрагивающим его законные интересы. Этнически родственные джамааты могут сообща отстаивать свои национальные интересы. Мы получим сформированный на основе демократической процедуры легитимный представительный орган, выражающий интересы всех этносов и джамаатов Дагестана. Причем, в свой "джамаат" могут объединиться и избрать своего депутата и представители народов, численность которых в республике очень мала (например, армяне, немцы, греки, белорусы, украинцы и другие).
Число джамаатов, представленных в верхней палате, может приблизиться или даже перевалить за сотню, а число депутатов составит несколько сотен. Заседания палаты будут похожи на большие съезды. Но это уже проблема процедуры функционирования, главное же состоит в том, что это будут съезды людей заинтересованных, людей, делегированных конкретными джамаатами с конкретными проблемами.
4. Вместо национальных квот - многомандатные избирательные округа.
А вот нижняя палата - Палата Республики - должна быть компактной и работающей на постоянной основе. Число депутатов - 30, из них 10 по партийным спискам и 20 депутатов, избранных по округам. Отработка технологии выборов по партийным спискам с учетом уроков таких выборов в Государственную Думу РФ - задача не самая сложная.
Вопросы могут быть по технологии выборов депутатов от округов. Как избежать явного доминирования в палате представителей двух - трех наиболее крупных народов без раздувания ее численности и без ущемления избирательных прав граждан по национальному признаку? Как предусмотреть в технологии выборов процедуру защиты интересов относительно малочисленных групп избирателей? Ответ на этот вопрос я нашел в хорошо мне знакомом законодательстве об акционерных обществах. В крупных акционерных обществах с числом акционеров - владельцев голосующих акций - свыше 1000 в целях защиты прав мелких акционеров, которые при традиционной системе голосования не в состоянии провести своих представителей в Совет директоров, законодательство требует проводить выборы на основе кумулятивного голосования. Суть его в том, что если например должно быть избрано 5 членов Совета директоров, то каждая акция дает 5 голосов, которые акционер по своему усмотрению может распределить между кандидатами. Сконцентрировав все свои голоса на одном кандидате мелкие акционеры таким образом могут часто провести в Совет директоров своего представителя.
По аналогии я предлагаю разбить Дагестан на 5 многомандатных избирательных округов и в каждом из них на основе кумулятивного голосования избрать по 4 депутата. У каждого избирателя будет 4 голоса, которые он может в любой пропорции распределить между кандидатами в депутаты, в т.ч. как вариант отдать все 4 голоса одному кандидату. У малых народов будут шансы провести своего кандидата (или даже кандидатов) в каждом округе. Аналогичные процедуры могут быть использованы и при выборах в местные Собрания.
Но все же в нижней палате главное это не представительство народов (для этого будет верхняя палата), а профессионализм и опора на институты гражданского общества.
5. Реформа административно-территориального устройства Дагестана.
Я уже писал на страницах "МД" о целесообразности областного деления Дагестана. Не повторяясь, хотел бы только уточнить несколько позиций.
Первое. Области - это не национальные, а территориальные административные образования, даже если в той или иной области будет явное преобладание одного или двух этносов. Права граждан независимо от национальности должны быть одинаково защищены во всех областях Дагестана.
Второе. Предложенные мною в газете конкретные варианты областного деления это действительно только варианты и они могут быть скорректированы.
Третье. Существующие административные районы в их нынешнем виде в случае областного деления, видимо, следует упразднить. На их месте могут быть образованы наибства. На месте крупных районов может возникнуть два - три наибства. Основная же часть функций районов отойдет либо к областям, либо к низовым единицам местного самоуправления.
Четвертое. Глава администрации области назначается Палатой джамаатов по представлению Президента. Наибы назначаются областными собраниями по представлению Главы администрации области.
6. О статусе кутанных поселков.
Есть два варианта. Либо это действительно кутаны и на них распространяются все ограничения Закона о статусе земель отгонного животноводства. Это первый вариант. Второй вариант - это уже фактически сложившиеся переселенческие населенные пункты. В таком случае они должны получить такой же статус, такие же права и обязанности, такой же механизм наделения землей, как и соседние собственно равнинные населенные пункты. Переселенческие поселки в таком случае должны быть переподчинены от горного района к равнинному. Ущемление гражданских прав по признаку принадлежности к "староравнинному" или "переселенческому" джамаату не допускается. Выбор варианта может быть определен местным референдумом на кутане. В случае преобразования кутана в равнинный населенный пункт необходимо с участием представителей республиканских органов власти решать также проблемы согласования интересов переселенцев и жителей соседних сел и поселков, в т.ч. особенно в части землепользования с учетом нового, уже не кутанного статуса переселенцев.
Я понимаю, что рискую за эти предложения получить обвинения в попытках ущемления их интересов как со стороны жителей равнинных районов, так и со стороны жителей кутанов. Но я думаю, чем раньше мы поставим все точки над "i", чем раньше назовем вещи своими именами, тем лучше будет всем. Переселение на равнину посредством использования кутанов естественным образом будет идти, даже если их не преобразовать в равнинные поселки. Но это будет процесс "партизанский", чреватый в будущем напряженностью. Ведь лучше все поставить на цивилизованные рельсы и, предупреждая будущие конфликты, уже сегодня мирно и согласованно решать все вопросы взаимоотношений "старых" и "новых" сел и поселков на равнине.
7. Частная собственность на землю как цивилизованный механизм решения проблем.
Снятию напряженности в земельных отношениях, в т.ч. между "новыми" и "старыми" жителями равнины, может способствовать введение полноценной частной собственности на землю. Не говоря уже о громадном значении такого шага для развития экономики. Размеры газетной полосы не позволяют в этой статье раскрыть суть предложений по механизму введения частной собственности на землю в специфических условиях Дагестана.
8. Съезды отдельных народов и Съезд народов Дагестана.
Предложенные реформы избирательного права, государственного и административно-территориального устройства Дагестана, земельных отношений будут способствовать активному развитию в республике институтов гражданского общества, в т.ч. политических партий и объединений.
Одновременно впервые появится возможность проводить не вызывающие сомнений в легитимности съезды отдельных народов и единый съезд народов Дагестана.
Совместное заседание Палаты джамаатов, Палаты Республики, депутатов Госдумы РФ, избранных по территориальным округам, с участием Президента, вице-президента, членов Правительства, Глав администраций областей и наибов может с полным основанием приобрести статус Съезда народов Дагестана. Такое же заседание, но только лиц одной национальности, включая дополнительно депутатов областных Собраний той же национальности, может с полным основанием рассматриваться как Съезд конкретного народа.
Все эти предложения следует рассматривать в связке с предыдущими моими публикациями: "Кто возглавит Дагестан в 1998 году?" ("МД" N12, 28 марта 1997 г.), "От земельных паев - к полноценной частной собственности на землю" ("МД", N18, 9 мая 1997 г.), "Дагестану может быть полезна не федерализация, а областное деление" ("МД", N19, 16 мая 1997 г.), "Варианты областного деления Дагестана" ("МД", N20, 23 мая 1997 г.), "Федерализация Дагестана и права человека" ("МД", N26, 4 июля 1997 г.).
Данную публикацию можно рассматривать как официальное обращение к Госсовету и Народному Собранию РД, к общественным объединениям и отдельным политикам Дагестана с призывом обсудить вариант законодательной инициативы.
“Молодежь Дагестана”, №30, 1 августа 1997 г.
Проект законодательной инициативы
ЧЕРЕЗ КОНСТИТУЦИОННУЮ,ЗЕМЕЛЬНУЮ И ИЗБИРАТЕЛЬНУЮ РЕФОРМЫ -
К МИРУ, ЕДИНСТВУ И ДЕМОКРАТИИ В ДАГЕСТАНЕ
На днях мы отметили национальный праздник - День Конституции Дагестана. Ее принятие три года назад действительно явилось крупным, одним из эпохальных событий в истории нашей республики, значение которого мы полностью осознаем только по прошествии многих лет. Но в то же время за эти три года стали очевидными и многие недостатки и даже несуразицы действующей редакции нашей Конституции. Прежде всего это относится к вопросам государственного устройства и выбранного варианта решения проблемы обеспечения политического равноправия народов Дагестана. События последних месяцев, когда в республике вновь обозначились признаки межнациональной напряженности, обусловленные несовершенством государственного устройства, избирательного права, земельных отношений, когда вновь стали слышны голоса сторонников федеративного устройства Дагестана и даже сепаратистов, убеждают нас в необходимости реформ: конституционной, земельной, избирательной, реформ во имя мира, единства и демократии в Дагестане.
1. Давайте будем честными.
Не может быть серьезного разговора о путях реформирования общественного устройства без четкого уяснения для себя объективно существующих реалий. А реалии таковы:
В сфере государственного устройства и избирательного права. Мы делаем вид, что у нас нет Президента, хотя очевидно, что полномочия Председателя Госсовета РД ничуть не меньше полномочий Президентов других республик в составе РФ. И это нормально, т.к. соответствует сложившемуся принципу формирования вертикали исполнительной власти в стране. Но в отличие от последних у нашего Главы государства нет полученного на всенародных выборах мандата, зато есть бессильное прикрытие в виде этнического Госсовета. Далее, мы делаем вид, что создав Госсовет и разделив избирательные округа по национальному признаку, мы обеспечили политическое равноправие народов Дагестана, хотя очевидно, что роль рядовых членов Госсовета в политической жизни республики - крайне незначительна. К тому же члены Госсовета не избраны теми народами, которых они вроде бы призваны представлять (так же как избранные по национальному признаку депутаты Народного Собрания РД от многонациональных избирательных округов). Мы делаем вид, что у нас действует всеобщее избирательное право, хотя очевидно, что порядок выдвижения и избрания депутатов по национальному признаку есть прямое и грубое ущемление гражданских прав рядовых избирателей. Определив национальные квоты в республиканском парламенте и выделив 14 этнических мест в Госсовете, мы как бы исходим из того, что Дагестан является союзом, чуть ли не федерацией 14 титульных народов, хотя очевидно, что Дагестан гораздо более сложное образование, он скорее - союз множества джамаатов (землячеств, кланов), и
поэтому даже самая идеальная схема обеспечения представительства народов в органах власти не гарантирует нам стабильности, пока не будет найден механизм представительства и согласования интересов конкретных джамаатов, эти народы образующих.
В сфере земельных отношений и административно-территориального устройства. Мы делаем вид, что у нас нет частной собственности на землю, хотя очевидно, что в теневом секторе идет активный процесс купли-продажи, а часто и обыкновенного захвата земель, и в сельской и в городской местности, включая даже тротуары. Мы делаем вид, что люди, проживающие в кутанных поселках, являются жителями горных районов, хотя очевидно, что они давно уже не горцы, многие из них уже и родились, и школу окончили, и всю жизнь работают на кутане, на равнине. Более того, мы делаем вид, что сами эти кутанные поселки расположены не на равнине, а где-то далеко в горных районах, в административном подчинении которых эти поселки находятся. А зачастую кутанный поселок, в котором некоторые прожили всю свою жизнь, у нас не признается даже за населенный пункт, а считается временным пристанищем людей, ведущих отгонное животноводство.
За последние десятилетия на равнине произошло кардинальное изменение демографической, этнической и земельной ситуации. Резкий рост и уплотнение населения, урбанизация обострили здесь для многих джамаатов проблему "жизненного пространства". Переселение значительной части горского населения на равнину, усложнение в связи с этим здесь этнической структуры придало проблемам поиска "жизненного пространства" межнациональную окраску. В то же время общими усилиями всей республики за эти же десятилетия на равнине были освоены, окультурены и инфраструктурно обустроены большие площади земель. Это уже наше общедагестанское достояние. Однако нельзя не видеть, что в ряде случаев все же речь идет не столько о расширении "жизненного пространства", сколько о проблеме сохранения "среды обитания", о материальных и культурных основах дальнейшего развития некоторых джамаатов и народов равнинной зоны.
2. Глава государства должен избираться всенародным голосованием.
Целесообразность и даже необходимость легализации реально существующей у нас под другим названием должности Президента Республики Дагестан осознается все большим числом наших политиков и общественных деятелей. Очевидно, что должна быть определена и цивилизованная процедура всенародного его избрания. Однако, многих смущает тот факт, что у нас уже было два референдума, на которых большинство дагестанских избирателей высказалось против введения поста Президента. Я убежден, что это результат неправильной формулировки вопроса на референдуме. Вопрос должен быть сформулирован так: "Как должен избираться Глава дагестанского государства (Президент, Председатель... суть не в названии должности)? Варианты ответа: 1. Всенародным голосованием абсолютным большинством голосов принявших участие в выборах избирателей с проведением при необходимости второго тура. 2. Коллегией выборщиков (Конституционным собранием)". При такой постановке вопроса большинство избирателей выскажется за процедуру всенародного голосования.
3. Вместо Госсовета - Палата джамаатов.
Именно джамаатов, а не национальностей, как предлагают многие. Это должна быть работающая не на постоянной основе верхняя палата Народного Собрания РД. Число депутатов от джамаатов и их конкретный список определяются на выборах. Срок полномочий палаты, как мне кажется, мог бы быть более продолжительным, чем у нижней палаты. Например, - 6 лет.
Процедура формирования Палаты джамаатов могла бы быть следующей. Не позднее, чем за четыре месяца до выборов инициативные группы подают заявки на регистрацию джамаатов как субъектов, формирующих верхнюю палату дагестанского парламента. Заявки должны быть подтверждены подписями не менее 1000 граждан, постоянно проживающих в Дагестане и имеющих право голоса. При этом если одно и то же лицо подписывает две и более заявки на регистрацию разных джамаатов, то его подпись не засчитывается ни в одном из списков. После проверки и снятия накладок (вызванных, например, возникновением двух и более инициативных групп по регистрации одного и того же джамаата) не позднее чем за три месяца до выборов регистрируются все джамааты с правильно поданными заявками.
Затем начинается выдвижение кандидатов. Регистрируются все кандидаты, заручившиеся письменной поддержкой не менее 500 избирателей. При этом одно и то же лицо может поддержать подписью не более 5 кандидатов и обязательно только по одному джамаату. Если его подпись обнаружена в списках поддержки кандидатов по разным джамаатам или более чем в 5 списках, то его подпись нигде не засчитывается. Выдвижение заканчивается за два месяца до выборов, а регистрация кандидатов - за месяц до выборов. На выборах каждый избиратель, в каком бы населенном пункте республики он ни голосовал, свободно выбирает список по одному из зарегистрированных джамаатов. Получив соответствующий бюллетень, голосует не более чем за 10 из включенных в список кандидатов.
После выборов, во первых, определяется, сколько избирателей пожелало голосовать по списку того или иного джамаата. Тот джамаат, принадлежность к которому подтвердили на выборах наименьшее число избирателей, получает в верхней палате парламента одно место. Все остальные джамааты - пропорционально числу "своих" избирателей. Конкретный список депутатов определяется относительным большинством голосов по каждому джамаату отдельно.
Процедура эта кому-то покажется чересчур сложной. Но я думаю, что лучше такие сложности, чем сложности в общественно-политической ситуации в республике.
Сформированная таким образом верхняя палата будет наиболее полно отражать как этническую, так и "земляческо-клановую" структуру населения республики. За каждым джамаатом можно будет закрепить право вето по вопросам, непосредственно затрагивающим его законные интересы. Этнически родственные джамааты могут сообща отстаивать свои национальные интересы. Мы получим сформированный на основе демократической процедуры легитимный представительный орган, выражающий интересы всех этносов и джамаатов Дагестана. Причем, в свой "джамаат" могут объединиться и избрать своего депутата и представители народов, численность которых в республике очень мала (например, армяне, немцы, греки, белорусы, украинцы и другие).
Число джамаатов, представленных в верхней палате, может приблизиться или даже перевалить за сотню, а число депутатов составит несколько сотен. Заседания палаты будут похожи на большие съезды. Но это уже проблема процедуры функционирования, главное же состоит в том, что это будут съезды людей заинтересованных, людей, делегированных конкретными джамаатами с конкретными проблемами.
4. Вместо национальных квот - многомандатные избирательные округа.
А вот нижняя палата - Палата Республики - должна быть компактной и работающей на постоянной основе. Число депутатов - 30, из них 10 по партийным спискам и 20 депутатов, избранных по округам. Отработка технологии выборов по партийным спискам с учетом уроков таких выборов в Государственную Думу РФ - задача не самая сложная.
Вопросы могут быть по технологии выборов депутатов от округов. Как избежать явного доминирования в палате представителей двух - трех наиболее крупных народов без раздувания ее численности и без ущемления избирательных прав граждан по национальному признаку? Как предусмотреть в технологии выборов процедуру защиты интересов относительно малочисленных групп избирателей? Ответ на этот вопрос я нашел в хорошо мне знакомом законодательстве об акционерных обществах. В крупных акционерных обществах с числом акционеров - владельцев голосующих акций - свыше 1000 в целях защиты прав мелких акционеров, которые при традиционной системе голосования не в состоянии провести своих представителей в Совет директоров, законодательство требует проводить выборы на основе кумулятивного голосования. Суть его в том, что если например должно быть избрано 5 членов Совета директоров, то каждая акция дает 5 голосов, которые акционер по своему усмотрению может распределить между кандидатами. Сконцентрировав все свои голоса на одном кандидате мелкие акционеры таким образом могут часто провести в Совет директоров своего представителя.
По аналогии я предлагаю разбить Дагестан на 5 многомандатных избирательных округов и в каждом из них на основе кумулятивного голосования избрать по 4 депутата. У каждого избирателя будет 4 голоса, которые он может в любой пропорции распределить между кандидатами в депутаты, в т.ч. как вариант отдать все 4 голоса одному кандидату. У малых народов будут шансы провести своего кандидата (или даже кандидатов) в каждом округе. Аналогичные процедуры могут быть использованы и при выборах в местные Собрания.
Но все же в нижней палате главное это не представительство народов (для этого будет верхняя палата), а профессионализм и опора на институты гражданского общества.
5. Реформа административно-территориального устройства Дагестана.
Я уже писал на страницах "МД" о целесообразности областного деления Дагестана. Не повторяясь, хотел бы только уточнить несколько позиций.
Первое. Области - это не национальные, а территориальные административные образования, даже если в той или иной области будет явное преобладание одного или двух этносов. Права граждан независимо от национальности должны быть одинаково защищены во всех областях Дагестана.
Второе. Предложенные мною в газете конкретные варианты областного деления это действительно только варианты и они могут быть скорректированы.
Третье. Существующие административные районы в их нынешнем виде в случае областного деления, видимо, следует упразднить. На их месте могут быть образованы наибства. На месте крупных районов может возникнуть два - три наибства. Основная же часть функций районов отойдет либо к областям, либо к низовым единицам местного самоуправления.
Четвертое. Глава администрации области назначается Палатой джамаатов по представлению Президента. Наибы назначаются областными собраниями по представлению Главы администрации области.
6. О статусе кутанных поселков.
Есть два варианта. Либо это действительно кутаны и на них распространяются все ограничения Закона о статусе земель отгонного животноводства. Это первый вариант. Второй вариант - это уже фактически сложившиеся переселенческие населенные пункты. В таком случае они должны получить такой же статус, такие же права и обязанности, такой же механизм наделения землей, как и соседние собственно равнинные населенные пункты. Переселенческие поселки в таком случае должны быть переподчинены от горного района к равнинному. Ущемление гражданских прав по признаку принадлежности к "староравнинному" или "переселенческому" джамаату не допускается. Выбор варианта может быть определен местным референдумом на кутане. В случае преобразования кутана в равнинный населенный пункт необходимо с участием представителей республиканских органов власти решать также проблемы согласования интересов переселенцев и жителей соседних сел и поселков, в т.ч. особенно в части землепользования с учетом нового, уже не кутанного статуса переселенцев.
Я понимаю, что рискую за эти предложения получить обвинения в попытках ущемления их интересов как со стороны жителей равнинных районов, так и со стороны жителей кутанов. Но я думаю, чем раньше мы поставим все точки над "i", чем раньше назовем вещи своими именами, тем лучше будет всем. Переселение на равнину посредством использования кутанов естественным образом будет идти, даже если их не преобразовать в равнинные поселки. Но это будет процесс "партизанский", чреватый в будущем напряженностью. Ведь лучше все поставить на цивилизованные рельсы и, предупреждая будущие конфликты, уже сегодня мирно и согласованно решать все вопросы взаимоотношений "старых" и "новых" сел и поселков на равнине.
7. Частная собственность на землю как цивилизованный механизм решения проблем.
Снятию напряженности в земельных отношениях, в т.ч. между "новыми" и "старыми" жителями равнины, может способствовать введение полноценной частной собственности на землю. Не говоря уже о громадном значении такого шага для развития экономики. Размеры газетной полосы не позволяют в этой статье раскрыть суть предложений по механизму введения частной собственности на землю в специфических условиях Дагестана.
8. Съезды отдельных народов и Съезд народов Дагестана.
Предложенные реформы избирательного права, государственного и административно-территориального устройства Дагестана, земельных отношений будут способствовать активному развитию в республике институтов гражданского общества, в т.ч. политических партий и объединений.
Одновременно впервые появится возможность проводить не вызывающие сомнений в легитимности съезды отдельных народов и единый съезд народов Дагестана.
Совместное заседание Палаты джамаатов, Палаты Республики, депутатов Госдумы РФ, избранных по территориальным округам, с участием Президента, вице-президента, членов Правительства, Глав администраций областей и наибов может с полным основанием приобрести статус Съезда народов Дагестана. Такое же заседание, но только лиц одной национальности, включая дополнительно депутатов областных Собраний той же национальности, может с полным основанием рассматриваться как Съезд конкретного народа.
Все эти предложения следует рассматривать в связке с предыдущими моими публикациями: "Кто возглавит Дагестан в 1998 году?" ("МД" N12, 28 марта 1997 г.), "От земельных паев - к полноценной частной собственности на землю" ("МД", N18, 9 мая 1997 г.), "Дагестану может быть полезна не федерализация, а областное деление" ("МД", N19, 16 мая 1997 г.), "Варианты областного деления Дагестана" ("МД", N20, 23 мая 1997 г.), "Федерализация Дагестана и права человека" ("МД", N26, 4 июля 1997 г.).
Данную публикацию можно рассматривать как официальное обращение к Госсовету и Народному Собранию РД, к общественным объединениям и отдельным политикам Дагестана с призывом обсудить вариант законодательной инициативы.