Ремонт городских дорог в мельчайших деталях, Липович, Росяма и прозрачность
Примечание. Этот пост надиктован, и в нем очень много букв. (Но интересных!).
Несколько дней назад я опубликовал пост под названием «Воры, жулики и дороги», где были кратко обобщены результаты исследований, проведенных Алексеем Беззубом, Алексеем Садовским, Сергеем Белоглазовым и другими волонтерами проекта РосЯма по обследованию дел в области дорожного строительства Екатеринбурга. В результате этих исследований были сделан довольно неутешительный вывод: возможно, значительное количество средств расходуется непрозрачно и неэффективно.
В комментариях к моему посту отметился вице-мэр Екатеринбурга по благоустройству Евгений Ефимович Липович, к сфере компетенции которого относятся в том числе и все работы, связанные с содержанием и ремонтом улично-дорожной сети. Липович предложил провести встречу, где были бы даны ответы на все поставленные нами вопросы.
В четверг эта встреча состоялась, была крайне насыщенной, и продлилась 1.5 часа. Ниже - подробный, насколько памяти хватило, отчет о встрече. (А вот отчет Алексея Беззуба, он успел быстрее написать).
Участвовали:
От администрации, помимо Е.Е.Липовича, еще председатель комитета благоустройства города Екатеринбурга Т.С.Благодаткова, заместитель и и.о.гендиректора муниципального казенного учреждения "Городское благоустройство" С.В.Старовойтов, и начальник отдела этого учреждения, занимающаяся, в частности, организацией торгов и закупок, Е.Е.Лаздовская.
С нашей стороны, помимо меня, был координатор проекта РосЯма в Екатеринбурге Алексей Беззуб и юрист проекта РосПил в УрФО Екатерина Петрова.
Перед тем, как переходить к подробностям, хочу сказать, что лично я остался чрезвычайно доволен встречей. На мой взгляд, мы получили ответы на все наши вопросы, хотя некоторые ответы позволили нам зафиксировать расхождения во взглядах по определенным вопросам. Кроме того, в итоге мы определили понятный план совместных действий на будущее.
Ну а теперь обо всем по порядку.
Наши вопросы мы сгруппировали в три больших блока.
Первый блок вопросов был посвящен муниципальным контрактам. Мы обратили внимание, что контракты на ремонт дорог методом фрезерования объединяются по несколько лотов в один конкурс таким образом, что начальная цена размещения зачастую составляют 100-200 млн руб. Напомню, что наша гипотеза по данному факту заключалась в том, что таким образом чиновники намеренно пытаются перешагнуть через важную отметку в 50 млн руб. Дело в том, что при цене заказа более 50 млн руб администрация получает право требовать от исполнителя в составе заявки на конкурс в том числе и доказательства своего опыта. Опыт подтверждается актами ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства за прошлые годы.
Вторая группа вопросов касалась того факта, что конкурсная документация не содержит отсылок на проектно-сметную документацию, которая разрабатывается городской администрацией для определения начальной максимальной цены контракта. Эта ситуация ограничивает конкуренцию и приводит к непрозрачности проводимых конкурсов (поскольку создает преференции для участников конкурса, которые имеют доступ к этой документации) и создает простор для возможного манипулирования итогом объемов работ. Кроме того, по ряду конкурсов этого года, конкурсная документация не содержала отсылок к приказу Минтранса РФ №160, определяющему необходимый минимальный перечень объемов работ, которые должны производиться при дорожном строительстве.
В этот же блок мы включили вопросы, связанные с ценой контрактов. Нам важно было понять, не ведет ли неполнота конкурсной документации к завышению цены, к тому же на первый взгляд те деньги, которые город платит за ремонт квадратного метра дороги, оказываются существенно большими, чем суммы, которые можно найти в публичных прайс-листах подрядных организаций.
Наконец, третья группа вопросов была посвящена неудовлетворительному состоянию многих участков дорог, которые были отремонтированы за последнее время, в том числе в пределах 3-х летнего гарантийного срока. Сейчас эти дороги снова находятся в плохом состоянии, что вызывает подозрение о том, что городская администрация со своей стороны не предпринимает должных усилий для контроля за состоянием дорог со стороны исполнителя. Это чревато тем, что городской бюджет будет платить дважды за одну и ту же работу.
Сначала мне бы хотелось прояснить несколько терминологических нюансов.
Ремонт улично-дорожной сети бывает четырех основных типов.
1. Подсыпка ям. Это временная мера в период весенней распутицы. Согласно этой технологии, асфальт просто укладывается в образовавшиеся ямы.
2. Ремонт картами. Это когда вырезается небольшой прямоугольный участок, и на его место укладывается новый асфальт зависимости от глубины повреждения участка.
3. Ремонт с помощью фрезы. С этом случае слой асфальт срезается дорожной фрезой вместе с нижним слоем на глубину до 10 см (это требование соответствующих СНиПов). За этим следует новая укладка нижнего и верхнего слоев. Нижний слой представляет из себя щебеночную смесь, а верхний слой варьируется в зависимости от категории дорог - это может быть асфальт марки А, Б или щебеночно-битумный. Ремонт с помощью фрезы всегда включает в себя благоустройство элементов улиц: люки, канализационные решетки, ливневые стоки, бордюрные камни, оформление выездов с прилегающих территорий, иногда даже ремонт тротуаров и перекладка трамвайных рельс.
4. Капитальный ремонт. Это самый сложный вид работ, который подразумевает полное перекрытие улиц, поскольку снимаются не только асфальт и щебенка, а полностью меняется вся подушка.
На сегодняшний день капитальный ремонт дорог не производится вообще (и не производился уже много лет), так как на него нет средств. Ремонт с помощью фрезы ежегодно охватывает лишь 5-7% городских дорог. Однако мечта мэрии заключается в том, чтобы довести эту цифру до 10-12% - это соответствовало бы перекладке верхнего слоя дорог за 10 лет. Для сравнения, в Москве ставятся гораздо более обширные планы: с помощью фрезы планируется ремонтировать по 30% поверхности улично-дорожной сети в год.
Кроме перечисленных видов ремонта еще бывают раскопки, которые проводят Водоканал, Теплосети и тд. В данном случае эти организации обязаны восстановить дорожное покрытие своими силами; зачастую со стороны мэрии контроль за качеством проведенных работ бывает ослаблен.
Таким образом, основным фронтом работ для городского комитета по благоустройству (и МКУ "Городское благоустройство", которое выступает муниципальным заказчиком) является ремонт с помощью фрезы. Подсыпка ям и ремонт картами входят в компетенцию районных отделов по благоустройству.
На сегодняшний день, сумма общего объема работ по ремонту дорог, которые нуждаются в срочном ремонте с помощью фрезы по мнению комитета по благоустройству, составляет приблизительно 3 млрд руб. Вместе с этим, в городском бюджете этого года на дорожные ремонты было выделено лишь около 700 млн руб, а после корректировки, которая сейчас проходит, будет 900 млн руб.
В процессе отбора дорог для ремонта регулярно по результатам объездов по заявкам районных администраций и граждан формируется список заявок на дорожный ремонт с помощью фрезы. Данный список регулярно подвергается приоритезации с учетом категории дороги, ее состояния и статистики аварийности. Для отобранных по приоритетам участков сначала составляется дефектовочная ведомость, из которой становится ясно, что именно требуется делать на конкретном участке. По дефектовочной ведомости для каждого объекта составляется локальный сметный расчет, который проверяется контрольно-ревизионным управлением. Затем формируется конкурсная документация, куда попадают основные параметры сметы. (Таким образом главной целью составления детальной сметы является получение начальной максимальной цены контракта). Наконец, играется конкурс, определяется подрядчик и начинаются ремонтные работы, согласно проектно-сметной документации.
Мы выяснили, что проектно-сметная документация действительно не публикуется вместе с конкурсной документацией, что по мнению Екатерины Петровой является нарушением. По этому пункту мы сошлись на том, что Екатерина представит соответствующее юридически обоснованное заключение и согласует его с ФАС. В том случае, если она сможет обосновать свою позицию, то проектно-сметная документация будет публиковаться в составе конкурсной документации, что значительно повысит прозрачность конкурсов. По словам специалистов из горадминистрации, сейчас эти документы не публикуются в силу своего объема - якобы они очень подробные, и публиковать их нет никакого смысла. Честно говоря, это объяснение в ходе всей нашей беседы показалось мне единственным совершенно неубедительным моментом. Я просто не вижу никакого смысла в том, чтобы огромная работа по составлению детальной сметы оказывалась сделанной "в стол", ведь ее публикация могла бы существенно помочь подрядчикам определиться со своими возможностями в плане активного участия в конкурсе. (При этом, Е.Е.Лаздовская пояснила, что сметная документация не является секретной, и "если участник торгов нам позвонит, мы ему ее дадим", что опять же нарушает 94-ФЗ, который запрещает частные переговоры между участниками торгов и заказчиком).
Что касается объема работ, то по предписанию ФАС, начиная с майских конкурсов, администрация начала включать ссылки на приказ Минтранса №160, который устанавливает конкретные стандарты по работам - и это очень хорошо. Этот вопрос снят: по крайней мере, теперь есть законные основания, опираясь на эти нормативы, наказывать подрядчиков, которые их не выполняют.
Несколько слов о нашем вопросе, который касается объединения нескольких лотов для конкурса на сумму не менее 50 млн руб. Администрация города признала, что мы правильно усмотрели в практике объединения лотов стремление затруднить участие в торгах для подрядчиков, которые не могут подтвердить свою квалификацию. По словам Е.Е.Липовича, это является осознанной политикой городской администрации, сложившейся на основании практического опыта; закону эта практика не противоречит.
Обоснование вот в чем. Мол, раньше была распространена практика (приводятся конкретные документы, конкретные контракты), когда фирмы-однодневки, состоящие из директора, юриста и уставного капитала в 10 тыс руб, регулярно подавали заявки на небольшие конкурсы, сильно занижая при этом стоимость работ. Потом эти фирмы не выполняли оговоренные работы и шантажировали администрацию, чтобы те нашли им подходящего субподрядчика, чтобы не срывать план работ. Юридически защититься от таких недобросовестных действий было невозможно, поэтому единственной защитой оказалось поднятие суммы контрактов до 50 млн руб и выше. Иными словами, мы оказалась правы в той части, что чиновники искусственно объединяют лоты в один конкурс.
Надо сказать, что в целом позиция администрации по этому вопросу мне понятна. Она имеет свои основания, и внутренне непротиворечива. Однако я с ней не согласен, и мне хотелось бы хотелось зафиксировать это расхождение взглядов. Понятно, что дробить конкурс на очень маленькие лоты - это неправильно, хотя бы потому, что при этом резко возрастают расходы на администрирование конкурсов и управление взаимоотношениями с подрядчиками. Вместе с тем, минимальные цены, задранные слишком высоко, нехороши, поскольку рынок потенциальных участников торгов получается ограничен 3-4 крупными компаниями. В первую очередь, речь идет о компаниях ООО "ГУДСР" и ООО "ДРСУ", которые получают серьезные рычаги влияния на администрацию, поскольку каждая из них в итоге отвечает почти за половину всего объема ремонтных работ в течение года. Нельзя слишком сильно передавить на одну из них - можно сорвать значительную часть плана работ; и эти подрядчики вполне это понимают.
Так что, на мой взгляд, планка в 50 млн является слишком высокой, и вполне можно было бы ее опустить. В конце концов сейчас по условиям дорожных конкурсов, предоплата не предусматривается, зато есть требование 5% залога от участника конкурса и иные механизмы защиты. Это должно отсекать недобросовестных подрядчиков. Таким образом, если бы конкурсы проводились на меньшие суммы, то это возможно открыло бы дорогу для небольших, но качественно работающих фирм, и создало бы конкуренцию для монстров рынка дорожного строительства. (Более того, сейчас по факту эти фирмы все равно работают, но как субподрядчики крупных игроков. Администрация прекрасно это осознает, и даже планирует включать в заключаемые госконтракты запрет на привлечение субподрядчиков - по-моему, это борьба со следствием, а не с причинами проблемы).
Теперь что касается цены. Администрация предоставила нам предельно детальные сметные расчеты. Конечно, мы будем проверять их с независимыми экспертами, но на первый взгляд они выглядят вполне разумно. В целом существенное превышение стоимости работ, которые складываются в расчете на 1 кв метр, объясняется разницей между улицами и дорогами. Существуют цены для автомобильных дорог и существуют цены для улиц, которые в инженерном плане являются значительно более сложными объектами (люки, поребрики, ливневка и т.д.). Со стороны администрации была высказана готовность сделать расчеты публичными.
Наконец, самый больной вопрос, касающийся качества дорожных работ. Можно скольку угодно доказывать, что конкурсы проводятся честно и прозрачно, но в таком случае, получается, что компании просто плохо делают свою работу, раз мы видим повсюду ямы. Нам пояснили, что в этом вопросе есть ряд объективных трудностей, связанных с проведением дорожных работ. Например, в идеале хотелось бы делать работы за один проход, а не кусочками, поскольку качество работы при этом значительно возрастает. Однако по факту ни горожане, ни ГИБДД не потерпят перекрытия значительных частей улиц. Соответственно, работы ведутся кусочками и в ночное время.
Другой пример: понятно, что нельзя укладывать асфальт в дождь. С другой стороны, представьте ситуацию: у компании определены технологические окна по перекрытию улиц, под эти сроки закуплены машины с горячим асфальтом, прогноз погоды был благоприятный, но внезапно пошла гроза. Все, что теоретически мог бы сделать подрядчик для соблюдения норм - вывезти асфальт на полигон твердых бытовых отходов, заказать новый асфальт и дополнительное перекрытие дорог, и в итоге понести серьезные убытки. Естественно, на практике такого не бывает никогда, и в 100 случаях из 100 в подобной ситуации, вопреки всем нормам, подрядчик будет класть асфальт в дождь.
По словам Евгения Липовича, чтобы повысить качество дорожных работ, необходим европейский подход к ремонту улиц, который подразумевает полное перекрытие улиц на несколько дней и выполнение всего цикла работ. Вопрос заключается в том, готово ли к этому городское сообщество и административные органы?
Конечно, в администрации признают: помимо объективных факторов, препятствующих повышению качества работ, есть еще и субъективные факторы: подрядчики стремятся сэкономить в ущерб качеству. Город пытается бороться с недобросовестными подрядчиками несколькими способами.
Во-первых, существуют служба кураторов, которые отвечают за определенные участки, правда на город их приходится всего 6 человек. Совместно с представителями заказчика, подрядчика и районных администраций, они объезжают строящиеся и гарантийные участки дорог, составляют акты, предъявляют списки нарушений и требуют их устранить.
Во-вторых, с этого года существует новая практика, согласно которой в первом году компаниям выплачивается 90% от суммы контракта, а оставшиеся 10% переносятся на следующий год и являются залогом исполнения гарантийных обязательств со стороны подрядчика. На мой взгляд, это очень правильная мера.
В-третьих, уже 2 года работает независимая мобильная лаборатория, которая делает пробы асфальта, щебня и битума перед приемкой работ.
Так или иначе, несмотря на все эти меры, ямы все равно существуют, и Алексей указал на несколько конкретных случаев некачественной работы. Например, прозвучала улица Кирова, где фрезерование было произведено на глубину 3,5 см, а не на положенные 10 см - это показали полевые измерения активистов РосЯмы. И подобная ситуация наблюдается на многих улицах. Кроме того, слабо контролируются ямы на дорогах, по которым гарантийный срок закончился.
В общем, несмотря на меры городской администрации по улучшению качества дорожного строительства, проблем в этой сфере остается много, поэтому помощь гражданских активистов в этой области всегда будет кстати.
Итак, подведу некий итог нашей беседы и кратко сформулирую ответы горадминистрации на наши вопросы.
1. Конкурсы в сфере дорожного строительства намеренно играются больше 50 млн руб - это осознанная политика администрации, которая не противоречит закону.
2. По уточнению проектной документации уже сейчас делается привязка к приказам Минтранспорта, а в дальнейшем будет делаться еще и публикация проектно-сметной документации, если мы сможем юридически обосновать эту необходимость. Я полагаю, что мы сможем; Екатерина сейчас над этим плотно работает.
3. Относительно высоких цен: все цифры содержатся в сметах; ремонт улиц сложнее и затратнее, чем ремонт дорог.
4. Администрация готова публиковать планы, сметы, а также отчеты о контроле за состоянием гарантийных участков дорог.
5. По поводу гарантийного ремонта дорог администрация отчиталась о своих мерах, плюс пригласила волонтеров подключаться к этой работе.
Наши дальнейшие совместные действия:
1. Екатерина пишет юридическое обоснование необходимости публикации проектно-сметной документации.
2. Работаем над созданием электронного ресурса, возможно на сайте горадминистрации, где публиковалась бы информация о текущих и предстоящих ремонтах с указанием конкретных объемов работ и соответствующая документация.
3. Алексея Беззуба пригласили участвовать в работе межведомственной комиссии по дорожным ремонтам.
4. Выяснить на одном примере (та же улица Кирова) с выездом на место с повторным лабораторным анализом и подробным изучением всех документов причину некачественной работы. Взять еще несколько конкретных объектов и разобрать детально.
5. Активисты РосЯмы могут участвовать в контроле за соблюдением технологий работ совместно со специалистами администрации или сами по себе. Информационный обмен организуют А.Беззуб и С.Старовойтов.
6. Наладить информационное взаимодействие между МКУ "Городское благоустройство" и нашими активистами по тем участкам, которые не попадают в мониторинг (раскопки, негарантийные дороги и т.д).
Наконец, последним пунктом мне бы хотелось отметить то, что уже сделано администрацией. Для нас большим и очень приятным сюрпризом оказался тот факт, что после того, как Алексей с коллегами развили активность и занесли несколько сотен ям на сайт проекта РосЯма, Тамара Благодаткова по собственной инициативе издала приказ, в котором обязала всех районных начальников отдела благоустройства на регулярной основе ходить в РосЯму и брать в работу информацию о новых ямах по их районам.
Я думаю, что это чуть ли не первый прецедент в стране, когда службы по благоустройству города высказали свою готовность реагировать на сигналы активистов, поэтому я хочу его максимально распиарить. Уже хотя бы для того, чтобы волонтеры РосЯмы видели что их деятельность не напрасна.
Конечно, в дальнейшем я буду писать о том, как в действительности будет складываться то взаимодействие, о котором мы договорились с администрацией, но пока все выглядит очень неплохо и усилия активистов, борющихся за качество дорог в Екатеринбурге, могут оказаться вполне эффективными.
Понятно, что эффективность сотрудничества будет определяться не словами, а готовностью реально отрабатывать по выявляемым проблемам. Мне кажется, что самое главное сейчас - это взять какой-то конкретный случай, в котором есть сомнения относительно качества ремонтных работ и эффективности освоения денежных средств, и под микроскопом разобрать его "от и до". И посмотреть, как на практике реализуются все те хорошие и правильные вещи, о которых говорят в городской администрации.
У нас уже есть первый кандидат на такой "детальный разбор" - ул. 40 лет ВЛКСМ, где Алексей Беззуб и Даниил Корнев подробнейшим образом задокументировали все параметры ремонта, и пока что с нормативами они не сходятся. Если у вас есть другие кандидаты (то есть участки улиц, где ведется ремонт с помощью фрезы, при этом качество кажется сомнительным) - заносите их в РосЯму! По крайней мере, мы теперь точно знаем, что эта информация не останется без внимания.
Несколько дней назад я опубликовал пост под названием «Воры, жулики и дороги», где были кратко обобщены результаты исследований, проведенных Алексеем Беззубом, Алексеем Садовским, Сергеем Белоглазовым и другими волонтерами проекта РосЯма по обследованию дел в области дорожного строительства Екатеринбурга. В результате этих исследований были сделан довольно неутешительный вывод: возможно, значительное количество средств расходуется непрозрачно и неэффективно.
В комментариях к моему посту отметился вице-мэр Екатеринбурга по благоустройству Евгений Ефимович Липович, к сфере компетенции которого относятся в том числе и все работы, связанные с содержанием и ремонтом улично-дорожной сети. Липович предложил провести встречу, где были бы даны ответы на все поставленные нами вопросы.
В четверг эта встреча состоялась, была крайне насыщенной, и продлилась 1.5 часа. Ниже - подробный, насколько памяти хватило, отчет о встрече. (А вот отчет Алексея Беззуба, он успел быстрее написать).
Участвовали:
От администрации, помимо Е.Е.Липовича, еще председатель комитета благоустройства города Екатеринбурга Т.С.Благодаткова, заместитель и и.о.гендиректора муниципального казенного учреждения "Городское благоустройство" С.В.Старовойтов, и начальник отдела этого учреждения, занимающаяся, в частности, организацией торгов и закупок, Е.Е.Лаздовская.
С нашей стороны, помимо меня, был координатор проекта РосЯма в Екатеринбурге Алексей Беззуб и юрист проекта РосПил в УрФО Екатерина Петрова.
Перед тем, как переходить к подробностям, хочу сказать, что лично я остался чрезвычайно доволен встречей. На мой взгляд, мы получили ответы на все наши вопросы, хотя некоторые ответы позволили нам зафиксировать расхождения во взглядах по определенным вопросам. Кроме того, в итоге мы определили понятный план совместных действий на будущее.
Ну а теперь обо всем по порядку.
Наши вопросы мы сгруппировали в три больших блока.
Первый блок вопросов был посвящен муниципальным контрактам. Мы обратили внимание, что контракты на ремонт дорог методом фрезерования объединяются по несколько лотов в один конкурс таким образом, что начальная цена размещения зачастую составляют 100-200 млн руб. Напомню, что наша гипотеза по данному факту заключалась в том, что таким образом чиновники намеренно пытаются перешагнуть через важную отметку в 50 млн руб. Дело в том, что при цене заказа более 50 млн руб администрация получает право требовать от исполнителя в составе заявки на конкурс в том числе и доказательства своего опыта. Опыт подтверждается актами ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства за прошлые годы.
Вторая группа вопросов касалась того факта, что конкурсная документация не содержит отсылок на проектно-сметную документацию, которая разрабатывается городской администрацией для определения начальной максимальной цены контракта. Эта ситуация ограничивает конкуренцию и приводит к непрозрачности проводимых конкурсов (поскольку создает преференции для участников конкурса, которые имеют доступ к этой документации) и создает простор для возможного манипулирования итогом объемов работ. Кроме того, по ряду конкурсов этого года, конкурсная документация не содержала отсылок к приказу Минтранса РФ №160, определяющему необходимый минимальный перечень объемов работ, которые должны производиться при дорожном строительстве.
В этот же блок мы включили вопросы, связанные с ценой контрактов. Нам важно было понять, не ведет ли неполнота конкурсной документации к завышению цены, к тому же на первый взгляд те деньги, которые город платит за ремонт квадратного метра дороги, оказываются существенно большими, чем суммы, которые можно найти в публичных прайс-листах подрядных организаций.
Наконец, третья группа вопросов была посвящена неудовлетворительному состоянию многих участков дорог, которые были отремонтированы за последнее время, в том числе в пределах 3-х летнего гарантийного срока. Сейчас эти дороги снова находятся в плохом состоянии, что вызывает подозрение о том, что городская администрация со своей стороны не предпринимает должных усилий для контроля за состоянием дорог со стороны исполнителя. Это чревато тем, что городской бюджет будет платить дважды за одну и ту же работу.
Сначала мне бы хотелось прояснить несколько терминологических нюансов.
Ремонт улично-дорожной сети бывает четырех основных типов.
1. Подсыпка ям. Это временная мера в период весенней распутицы. Согласно этой технологии, асфальт просто укладывается в образовавшиеся ямы.
2. Ремонт картами. Это когда вырезается небольшой прямоугольный участок, и на его место укладывается новый асфальт зависимости от глубины повреждения участка.
3. Ремонт с помощью фрезы. С этом случае слой асфальт срезается дорожной фрезой вместе с нижним слоем на глубину до 10 см (это требование соответствующих СНиПов). За этим следует новая укладка нижнего и верхнего слоев. Нижний слой представляет из себя щебеночную смесь, а верхний слой варьируется в зависимости от категории дорог - это может быть асфальт марки А, Б или щебеночно-битумный. Ремонт с помощью фрезы всегда включает в себя благоустройство элементов улиц: люки, канализационные решетки, ливневые стоки, бордюрные камни, оформление выездов с прилегающих территорий, иногда даже ремонт тротуаров и перекладка трамвайных рельс.
4. Капитальный ремонт. Это самый сложный вид работ, который подразумевает полное перекрытие улиц, поскольку снимаются не только асфальт и щебенка, а полностью меняется вся подушка.
На сегодняшний день капитальный ремонт дорог не производится вообще (и не производился уже много лет), так как на него нет средств. Ремонт с помощью фрезы ежегодно охватывает лишь 5-7% городских дорог. Однако мечта мэрии заключается в том, чтобы довести эту цифру до 10-12% - это соответствовало бы перекладке верхнего слоя дорог за 10 лет. Для сравнения, в Москве ставятся гораздо более обширные планы: с помощью фрезы планируется ремонтировать по 30% поверхности улично-дорожной сети в год.
Кроме перечисленных видов ремонта еще бывают раскопки, которые проводят Водоканал, Теплосети и тд. В данном случае эти организации обязаны восстановить дорожное покрытие своими силами; зачастую со стороны мэрии контроль за качеством проведенных работ бывает ослаблен.
Таким образом, основным фронтом работ для городского комитета по благоустройству (и МКУ "Городское благоустройство", которое выступает муниципальным заказчиком) является ремонт с помощью фрезы. Подсыпка ям и ремонт картами входят в компетенцию районных отделов по благоустройству.
На сегодняшний день, сумма общего объема работ по ремонту дорог, которые нуждаются в срочном ремонте с помощью фрезы по мнению комитета по благоустройству, составляет приблизительно 3 млрд руб. Вместе с этим, в городском бюджете этого года на дорожные ремонты было выделено лишь около 700 млн руб, а после корректировки, которая сейчас проходит, будет 900 млн руб.
В процессе отбора дорог для ремонта регулярно по результатам объездов по заявкам районных администраций и граждан формируется список заявок на дорожный ремонт с помощью фрезы. Данный список регулярно подвергается приоритезации с учетом категории дороги, ее состояния и статистики аварийности. Для отобранных по приоритетам участков сначала составляется дефектовочная ведомость, из которой становится ясно, что именно требуется делать на конкретном участке. По дефектовочной ведомости для каждого объекта составляется локальный сметный расчет, который проверяется контрольно-ревизионным управлением. Затем формируется конкурсная документация, куда попадают основные параметры сметы. (Таким образом главной целью составления детальной сметы является получение начальной максимальной цены контракта). Наконец, играется конкурс, определяется подрядчик и начинаются ремонтные работы, согласно проектно-сметной документации.
Мы выяснили, что проектно-сметная документация действительно не публикуется вместе с конкурсной документацией, что по мнению Екатерины Петровой является нарушением. По этому пункту мы сошлись на том, что Екатерина представит соответствующее юридически обоснованное заключение и согласует его с ФАС. В том случае, если она сможет обосновать свою позицию, то проектно-сметная документация будет публиковаться в составе конкурсной документации, что значительно повысит прозрачность конкурсов. По словам специалистов из горадминистрации, сейчас эти документы не публикуются в силу своего объема - якобы они очень подробные, и публиковать их нет никакого смысла. Честно говоря, это объяснение в ходе всей нашей беседы показалось мне единственным совершенно неубедительным моментом. Я просто не вижу никакого смысла в том, чтобы огромная работа по составлению детальной сметы оказывалась сделанной "в стол", ведь ее публикация могла бы существенно помочь подрядчикам определиться со своими возможностями в плане активного участия в конкурсе. (При этом, Е.Е.Лаздовская пояснила, что сметная документация не является секретной, и "если участник торгов нам позвонит, мы ему ее дадим", что опять же нарушает 94-ФЗ, который запрещает частные переговоры между участниками торгов и заказчиком).
Что касается объема работ, то по предписанию ФАС, начиная с майских конкурсов, администрация начала включать ссылки на приказ Минтранса №160, который устанавливает конкретные стандарты по работам - и это очень хорошо. Этот вопрос снят: по крайней мере, теперь есть законные основания, опираясь на эти нормативы, наказывать подрядчиков, которые их не выполняют.
Несколько слов о нашем вопросе, который касается объединения нескольких лотов для конкурса на сумму не менее 50 млн руб. Администрация города признала, что мы правильно усмотрели в практике объединения лотов стремление затруднить участие в торгах для подрядчиков, которые не могут подтвердить свою квалификацию. По словам Е.Е.Липовича, это является осознанной политикой городской администрации, сложившейся на основании практического опыта; закону эта практика не противоречит.
Обоснование вот в чем. Мол, раньше была распространена практика (приводятся конкретные документы, конкретные контракты), когда фирмы-однодневки, состоящие из директора, юриста и уставного капитала в 10 тыс руб, регулярно подавали заявки на небольшие конкурсы, сильно занижая при этом стоимость работ. Потом эти фирмы не выполняли оговоренные работы и шантажировали администрацию, чтобы те нашли им подходящего субподрядчика, чтобы не срывать план работ. Юридически защититься от таких недобросовестных действий было невозможно, поэтому единственной защитой оказалось поднятие суммы контрактов до 50 млн руб и выше. Иными словами, мы оказалась правы в той части, что чиновники искусственно объединяют лоты в один конкурс.
Надо сказать, что в целом позиция администрации по этому вопросу мне понятна. Она имеет свои основания, и внутренне непротиворечива. Однако я с ней не согласен, и мне хотелось бы хотелось зафиксировать это расхождение взглядов. Понятно, что дробить конкурс на очень маленькие лоты - это неправильно, хотя бы потому, что при этом резко возрастают расходы на администрирование конкурсов и управление взаимоотношениями с подрядчиками. Вместе с тем, минимальные цены, задранные слишком высоко, нехороши, поскольку рынок потенциальных участников торгов получается ограничен 3-4 крупными компаниями. В первую очередь, речь идет о компаниях ООО "ГУДСР" и ООО "ДРСУ", которые получают серьезные рычаги влияния на администрацию, поскольку каждая из них в итоге отвечает почти за половину всего объема ремонтных работ в течение года. Нельзя слишком сильно передавить на одну из них - можно сорвать значительную часть плана работ; и эти подрядчики вполне это понимают.
Так что, на мой взгляд, планка в 50 млн является слишком высокой, и вполне можно было бы ее опустить. В конце концов сейчас по условиям дорожных конкурсов, предоплата не предусматривается, зато есть требование 5% залога от участника конкурса и иные механизмы защиты. Это должно отсекать недобросовестных подрядчиков. Таким образом, если бы конкурсы проводились на меньшие суммы, то это возможно открыло бы дорогу для небольших, но качественно работающих фирм, и создало бы конкуренцию для монстров рынка дорожного строительства. (Более того, сейчас по факту эти фирмы все равно работают, но как субподрядчики крупных игроков. Администрация прекрасно это осознает, и даже планирует включать в заключаемые госконтракты запрет на привлечение субподрядчиков - по-моему, это борьба со следствием, а не с причинами проблемы).
Теперь что касается цены. Администрация предоставила нам предельно детальные сметные расчеты. Конечно, мы будем проверять их с независимыми экспертами, но на первый взгляд они выглядят вполне разумно. В целом существенное превышение стоимости работ, которые складываются в расчете на 1 кв метр, объясняется разницей между улицами и дорогами. Существуют цены для автомобильных дорог и существуют цены для улиц, которые в инженерном плане являются значительно более сложными объектами (люки, поребрики, ливневка и т.д.). Со стороны администрации была высказана готовность сделать расчеты публичными.
Наконец, самый больной вопрос, касающийся качества дорожных работ. Можно скольку угодно доказывать, что конкурсы проводятся честно и прозрачно, но в таком случае, получается, что компании просто плохо делают свою работу, раз мы видим повсюду ямы. Нам пояснили, что в этом вопросе есть ряд объективных трудностей, связанных с проведением дорожных работ. Например, в идеале хотелось бы делать работы за один проход, а не кусочками, поскольку качество работы при этом значительно возрастает. Однако по факту ни горожане, ни ГИБДД не потерпят перекрытия значительных частей улиц. Соответственно, работы ведутся кусочками и в ночное время.
Другой пример: понятно, что нельзя укладывать асфальт в дождь. С другой стороны, представьте ситуацию: у компании определены технологические окна по перекрытию улиц, под эти сроки закуплены машины с горячим асфальтом, прогноз погоды был благоприятный, но внезапно пошла гроза. Все, что теоретически мог бы сделать подрядчик для соблюдения норм - вывезти асфальт на полигон твердых бытовых отходов, заказать новый асфальт и дополнительное перекрытие дорог, и в итоге понести серьезные убытки. Естественно, на практике такого не бывает никогда, и в 100 случаях из 100 в подобной ситуации, вопреки всем нормам, подрядчик будет класть асфальт в дождь.
По словам Евгения Липовича, чтобы повысить качество дорожных работ, необходим европейский подход к ремонту улиц, который подразумевает полное перекрытие улиц на несколько дней и выполнение всего цикла работ. Вопрос заключается в том, готово ли к этому городское сообщество и административные органы?
Конечно, в администрации признают: помимо объективных факторов, препятствующих повышению качества работ, есть еще и субъективные факторы: подрядчики стремятся сэкономить в ущерб качеству. Город пытается бороться с недобросовестными подрядчиками несколькими способами.
Во-первых, существуют служба кураторов, которые отвечают за определенные участки, правда на город их приходится всего 6 человек. Совместно с представителями заказчика, подрядчика и районных администраций, они объезжают строящиеся и гарантийные участки дорог, составляют акты, предъявляют списки нарушений и требуют их устранить.
Во-вторых, с этого года существует новая практика, согласно которой в первом году компаниям выплачивается 90% от суммы контракта, а оставшиеся 10% переносятся на следующий год и являются залогом исполнения гарантийных обязательств со стороны подрядчика. На мой взгляд, это очень правильная мера.
В-третьих, уже 2 года работает независимая мобильная лаборатория, которая делает пробы асфальта, щебня и битума перед приемкой работ.
Так или иначе, несмотря на все эти меры, ямы все равно существуют, и Алексей указал на несколько конкретных случаев некачественной работы. Например, прозвучала улица Кирова, где фрезерование было произведено на глубину 3,5 см, а не на положенные 10 см - это показали полевые измерения активистов РосЯмы. И подобная ситуация наблюдается на многих улицах. Кроме того, слабо контролируются ямы на дорогах, по которым гарантийный срок закончился.
В общем, несмотря на меры городской администрации по улучшению качества дорожного строительства, проблем в этой сфере остается много, поэтому помощь гражданских активистов в этой области всегда будет кстати.
Итак, подведу некий итог нашей беседы и кратко сформулирую ответы горадминистрации на наши вопросы.
1. Конкурсы в сфере дорожного строительства намеренно играются больше 50 млн руб - это осознанная политика администрации, которая не противоречит закону.
2. По уточнению проектной документации уже сейчас делается привязка к приказам Минтранспорта, а в дальнейшем будет делаться еще и публикация проектно-сметной документации, если мы сможем юридически обосновать эту необходимость. Я полагаю, что мы сможем; Екатерина сейчас над этим плотно работает.
3. Относительно высоких цен: все цифры содержатся в сметах; ремонт улиц сложнее и затратнее, чем ремонт дорог.
4. Администрация готова публиковать планы, сметы, а также отчеты о контроле за состоянием гарантийных участков дорог.
5. По поводу гарантийного ремонта дорог администрация отчиталась о своих мерах, плюс пригласила волонтеров подключаться к этой работе.
Наши дальнейшие совместные действия:
1. Екатерина пишет юридическое обоснование необходимости публикации проектно-сметной документации.
2. Работаем над созданием электронного ресурса, возможно на сайте горадминистрации, где публиковалась бы информация о текущих и предстоящих ремонтах с указанием конкретных объемов работ и соответствующая документация.
3. Алексея Беззуба пригласили участвовать в работе межведомственной комиссии по дорожным ремонтам.
4. Выяснить на одном примере (та же улица Кирова) с выездом на место с повторным лабораторным анализом и подробным изучением всех документов причину некачественной работы. Взять еще несколько конкретных объектов и разобрать детально.
5. Активисты РосЯмы могут участвовать в контроле за соблюдением технологий работ совместно со специалистами администрации или сами по себе. Информационный обмен организуют А.Беззуб и С.Старовойтов.
6. Наладить информационное взаимодействие между МКУ "Городское благоустройство" и нашими активистами по тем участкам, которые не попадают в мониторинг (раскопки, негарантийные дороги и т.д).
Наконец, последним пунктом мне бы хотелось отметить то, что уже сделано администрацией. Для нас большим и очень приятным сюрпризом оказался тот факт, что после того, как Алексей с коллегами развили активность и занесли несколько сотен ям на сайт проекта РосЯма, Тамара Благодаткова по собственной инициативе издала приказ, в котором обязала всех районных начальников отдела благоустройства на регулярной основе ходить в РосЯму и брать в работу информацию о новых ямах по их районам.
Я думаю, что это чуть ли не первый прецедент в стране, когда службы по благоустройству города высказали свою готовность реагировать на сигналы активистов, поэтому я хочу его максимально распиарить. Уже хотя бы для того, чтобы волонтеры РосЯмы видели что их деятельность не напрасна.
Конечно, в дальнейшем я буду писать о том, как в действительности будет складываться то взаимодействие, о котором мы договорились с администрацией, но пока все выглядит очень неплохо и усилия активистов, борющихся за качество дорог в Екатеринбурге, могут оказаться вполне эффективными.
Понятно, что эффективность сотрудничества будет определяться не словами, а готовностью реально отрабатывать по выявляемым проблемам. Мне кажется, что самое главное сейчас - это взять какой-то конкретный случай, в котором есть сомнения относительно качества ремонтных работ и эффективности освоения денежных средств, и под микроскопом разобрать его "от и до". И посмотреть, как на практике реализуются все те хорошие и правильные вещи, о которых говорят в городской администрации.
У нас уже есть первый кандидат на такой "детальный разбор" - ул. 40 лет ВЛКСМ, где Алексей Беззуб и Даниил Корнев подробнейшим образом задокументировали все параметры ремонта, и пока что с нормативами они не сходятся. Если у вас есть другие кандидаты (то есть участки улиц, где ведется ремонт с помощью фрезы, при этом качество кажется сомнительным) - заносите их в РосЯму! По крайней мере, мы теперь точно знаем, что эта информация не останется без внимания.