О делиберализации ни слова, или Кадровый перелом элит путинизма / начало
Ещё Путин и кадры, в т.ч. ещё технократия путинизма
Трансформация путинских элит: 2014−2024
Путиноведение / Российская идеология / Научная статья
Спустя четыре года после избрания Владимира Путина на третий срок внутри политического режима начался процесс кардинальной кадровой перестройки. Волны перестановок затронули администрацию президента, губернаторов, силовые структуры, госкорпорации. В 2017−2018 годах ожидается новая волна: в связи с президентскими выборами неизбежна перетряска правительства. ©По теме: Трансформация путинских элит: от соратников к исполнителям
Трансляция ежегодного послания президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ / Фото: Евгений Курсков
Режим и прежде переживал крупные кадровые перестановки, однако никогда еще они не были отражением глубоких внутриполитических и даже психологических трансформаций элиты. Если кадровые изменения 2004, 2007 или 2011−2012 годов можно было бы назвать управляемой адаптацией, то аналогичные процессы, наблюдаемые в 2016−2017-м, свидетельствуют о существенном изменении системы правления.
Татьяна Становая, автор статьи, руководитель аналитического департамента Центра политических технологий
Кадровые перестановки путинской эпохи и их особенности
Политический режим Владимира Путина, отсчитывающий свой срок с 2000 года, уже проходил через крупные кадровые пертурбации, однако на нынешнем этапе речь идет о чем-то совершенно новом.
Первые крупные перестановки, на которые решился президент Путин, состоялись лишь в 2003−2004 годах и касались окончания «переходного периода». В конце 1999 года Путин взял на себя негласное политическое обязательство сохранить кадровый состав администрации президента и правительства до конца своего первого срока, тем самым гарантируя преемственность политики и безопасность Бориса Ельцина и его семьи.
Перестановки, однако, произошли несколько ранее обещанных четырех лет вследствие «дела ЮКОСа» и общей политики «равноудаления» олигархов от государства. Жесткая линия в отношении политически влиятельного крупного бизнеса послужила одной из первых причин концептуального конфликта новой путинской власти с либералами ельцинского периода и ускорила кадровую ротацию. В конце 2013-го ― начале 2014 года были сформированы новое правительство и новая администрация, однако это было скорее легитимизацией уже идущего процесса. Например, главой администрации президента в 2003 году стал Дмитрий Медведев, де-факто уже бывший правой рукой Путина в неформальной иерархии административной системы управления. В целом перестановки 2003−2004 годов подвели определенную черту под процессом кадровой экспансии Путина и «питерских», как их тогда называли: президент создавал комфортную для себя среду управления, отталкиваясь преимущественно от принципов лояльности назначенцев и их личной преданности. В те годы это было связано с политическими задачами режима: укреплением «вертикали»; политическим контролем над ключевыми позициями, институтами, процессами. Такая экспансия продолжалась вплоть до 2007 года, когда близкие к Путину соратники занимали позиции на всех уровнях госуправления, а также в госсекторе экономики (или в компаниях, связанных с государством).
Вторая волна кадровых перестановок наблюдалась в 2008 году в связи с реализацией операции «преемник»: главой государства был избран Медведев, премьер-министром стал Владимир Путин. Несмотря на значительное число кадровых перестановок того периода, о формировании концептуально новой природы режима речи не шло. На протяжении 2008−2011 годов наблюдалась ограниченная экспансия людей Медведева, но все это было частью временной, обратимой схемы перераспределения власти.
Наконец, третью волну можно было наблюдать в 2011−2012 годах. Путин был снова избран президентом России, Дмитрий Медведев стал премьером. Многие министры ушли вслед за Путиным в администрацию президента, а кабинет министров принял более технократический вид. Это был период разложения медведевского наследия, консервативных реформ и даже реакции. Кадровая политика тогда, вслед за упразднением тандема, была почти полностью монополизирована главой государства.
На кадровые перестановки того времени повлияли не столько президентские выборы, сколько массовые акции протеста конца 2011-го ― начала 2012 года, ставшие одной из главных причин ухода в правительство куратора внутренней политики в администрации президента Владислава Суркова и назначения на его место Вячеслава Володина. Это было одним из редких концептуально значимых решений Путина, связанных с его персональным отношением к вопросам управления. Володин, как главный политтехнолог кампании Путина, оказался на тот момент более востребованным, чем Сурков, утративший в глазах будущего президента политическую однозначность (сближение с Медведевым, симпатии в отношении «разгневанного городского класса»).
Как можно заметить, все три волны были привязаны по времени к президентским выборам и в определенной степени запрограммированы режимом. Это был период управляемой адаптации к институциональным и политическим изменениям, исходящим из потребностей власти.
Кадровые перестановки 2016−2017 годов начались задолго до президентских выборов и не были напрямую привязаны к будущей трансформации правительства. Кроме того, они стали во многом вынужденными для режима, так как были вызваны не столько новыми потребностями, сколько нарастанием управленческого кризиса. Поэтому перестановки 2004, 2007 или 2012 года так же похожи на нынешние, как спокойное течение вод - на цунами. И правильнее было бы говорить не о перестановках, а о кадровом переломе 2016 года.
Предпосылки кадрового перелома
Можно выделить две главные причины, которые привели к глубокой кадровой пертурбации 2016-го. Одна из них носит инерционный характер и была изначально заложена логикой развития режима. Вторая стала следствием внешнего шока и сыграла роль катализатора кадровых перестановок.
Вернувшись на пост президента в 2012 году, Владимир Путин запустил процесс «реставрации», в действительности начавшийся еще в сентябре 2011-го (пересмотр всего медведевского наследия, силовой реванш, консервативные реформы) и, по сути, подменивший собой государственное управление. Роль правительства сократилась до инерционных, локальных, технических полумер. За 2012−2013 годы кабинет министров не принял ни одного крупного управленческого решения, в экономике наблюдался спад, а все дискуссии сводились к проблеме выполнения (точнее, невыполнения) «майских указов» Путина, подписанных сразу после избрания и построенных на его предвыборных обещаниях. Одновременно возвращалась старая логика управления, применявшаяся в 2006−2007 годах: создание госкорпораций (корпорация «Роскосмос», корпорация управления Сибирью и Дальним Востоком, жилищная корпорация) и ручное управление.
Таким образом, медленно, безо всяких потрясений внутри режима создавались предпосылки к его износу, что выражалось в высокой степени коррупции, крайне низкой эффективности, неспособности принимать важные управленческие решения (даже долгосрочная стратегия развития страны в начале третьего срока Путина так и не была принята окончательно). Этот износ режима подобно процессу старения кажется малозаметным, но проявляется в снижении работоспособности, динамизма, готовности к обновлению, страхе перед переменами. На конец 2013 года можно было говорить о признаках управленческой импотенции государства, сопровождаемой также и накоплением противоречий между президентом и правительством (слухи об отставке Медведева тогда широко обсуждались). Такая управленческая импотенция могла бы длиться очень долго, ведя к обновлению режима или к его гибели. Управленческая недееспособность и стала первой причиной, заложившей основу будущих кадровых пертурбаций.
В 2013 году казалось, что до существенного обновления режим может инерционно существовать еще много лет без заметных колебаний. Запас прочности выглядел очень убедительно. Но в 2014 году произошел тяжелейший для России перелом, ставший следствием геополитического кризиса. Новая украинская революция; последовавшая за ней аннексия Крыма; первая волна санкций; затем сбитый Boeing-777 и вторая, гораздо более болезненная волна санкций; сильнейшее и затяжное падение мировых цен на нефть; умеренная изоляция и отрезанный доступ к мировым финансовым рынкам ― все это оказалось для России настоящей катастрофой.
Трудно сейчас говорить, что было бы, если б не Крым. Однако можно с уверенностью утверждать, что события 2014 года значительно повысили управленческую нагрузку на режим и требовали большей эффективности. Беспрецедентное испытание для государства и политического режима было осложнено еще и сокращением ресурсов. Надежды на восстановление мировых цен на нефть и отмену санкций не оправдались, а плохая внешнеэкономическая и внешнеполитическая конъюнктура стала перманентным фактором и новой реальностью.
Владимиру Путину понадобилось полтора-два года на то, чтобы «переварить» эту новую реальность, смириться с новым положением России и в значительной степени изменить собственные принципы кадровой политики. В 2014−2015 годах страна перешла на новые рельсы, «военные», оказавшись вовлеченной де-факто сразу в две кампании - на Востоке Украины и в Сирии. Это потребовало не только большей динамики, но и мобилизации всех сил, а также поиска более адекватных механизмов и площадок для обсуждения и принятия решений. Вместо правительства ключевыми вопросами управления начал заниматься Совет безопасности. ФСБ значительно расширила свою роль в законотворческом процессе. Кардинально выросла роль Минобороны, и военные даже в какой-то степени стали вытеснять дипломатов из внешнеполитической сферы. «Большая политика» для Путина жестко сконцентрировалась на Украине и Сирии, за счет чего образовался вакуум во внутренней политике. Госуправление рутинизировалось, Путин все реже вмешивался в споры или уделял внимание вопросам управления. Постепенно на протяжении 2014 и 2015 годов сформировались управленческое «ядро» и управленческое «болото». Первое ежедневно и динамично занималось вопросами безопасности, внешней политики - во втором накапливались проблемы.
Все это привело к крупнейшему кадровому перелому, который начался в 2016 году и затронул практически все уровни политического и государственного управления. Кадровые перемены 2016−2017 годов можно разделить на три типа: конфликтные, клановые и технократические.
Конфликты - новая движущая сила перемен
Особенность политики Владимира Путина в 2000−2014 годах состояла в том, что он не любил выносить сор из избы, предпочитая улаживать конфликты внутри элиты без особого шума и часто при личном участии. Такие стычки, нередко крайне острые и опасные (например, силовые войны в 2005−2006 годах или столкновение прогрессистов и консерваторов в 2011-м), имели место на всем протяжении его правления. Однако группы влияния не торопились злоупотреблять конфликтами для политической экспансии, а президент всегда старался выполнять роль арбитра и лишь в ситуациях, когда разногласия между группами интересов заходили слишком глубоко, наносил удар или ослаблял обе стороны. При этом конфликты прежних лет часто носили горизонтальный характер, то есть касались игроков относительно равного внутривластного положения («газпромовская группа» против «сечинских», ФСБ против ФСО и т.д.).
Особенностью нового периода стал значительный рост конфликтов вертикального характера, что связано с образованием структурного внутрирежимного дисбаланса в пользу силовой части государства, прежде всего спецслужб. Кроме того, ФСО, которая на протяжении многих лет была в политическом смысле противовесом ФСБ, утратила свой прежний статус и была «нейтрализована». Из нее были выведены все влиятельные, связанные с Путиным кадры, а ФСБ в определенном смысле получила политическое преимущество.
Значительная часть конфликтных кадровых перестановок 2016 года была связана как раз с усилением активности 6-й службы Управления собственной безопасности ФСБ, инициировавшей многие расследования, которые касались прежде всего контрабанды и таможенных дел. Так, уголовное дело против крупного питерского бизнесмена Дмитрия Михальченко ускорило отставку главы ФСО Евгения Мурова, который, согласно многочисленным утечкам в СМИ, откровенно покровительствовал его компаниям. «Таможенное дело» послужило одной из главных причин обысков и у главы Федеральной таможенной службы Андрея Бельянинова, вынужденного затем покинуть свой пост. Наряду с этим крупные перестановки были произведены и внутри самой ФСБ: уволены влиятельные сотрудники, включая руководителя Службы экономической безопасности, которых подозревали в «крышевании» контрабандного бизнеса, в частности компании ULS Global. Глава УСБ Сергей Королев занял пост главы СЭБ, тем самым фактически поглотив конкурирующую структуру внутри ФСБ.
Конкуренция групп влияния внутри ФСБ также привела к громкому уголовному процессу против влиятельных следователей СКР (дело, связанное с вором в законе Шакро Молодым), что стало сильнейшим ударом по однокурснику Путина Александру Бастрыкину. Ряд генералов был арестован, а официальное лицо СКР Владимир Маркин перешел на работу в компанию «РусГидро», находящуюся в сфере влияния главы «Роснефти» Игоря Сечина. В «Роснефть» - правда, всего на несколько месяцев - в августе 2016 года перешел и куратор 6-й службы УСБ, заместитель директора УСБ генерал Олег Феоктистов.
Наконец, именно политическая «нейтрализация» ФСО привела к выходу оттуда целого набора кадров. В 2015 году ФСО покинули первый замдиректора Александр Беляков и замдиректора Александр Лащук. Выходец из ФСО Александр Колпаков сменил Владимира Кожина на посту начальника управления делами президента РФ. Бывший адъютант Путина Алексей Демин пришел на пост главы Тульской области через Минобороны (вероятно, с министром не сработался). Еще один представитель ФСО Дмитрий Миронов некоторое время проработал заместителем министра внутренних дел, а затем перешел на пост губернатора Ярославской области. Наконец, еще один адъютант Путина из ФСО, Евгений Зиничев, побывавший некоторое время в должности главы калининградского ФСБ, был назначен губернатором Калининградской области. Правда, продержаться там не смог и перешел затем в руководство ФСБ.
Кадровый исход из ФСО, ошибочно принятый многими за экспансию «силовиков», это не что иное, как расформирование прежней команды Мурова - Золотова в ситуации значительного роста влияния и экспансии конкурента ФСО - ФСБ. Для кадровой политики Путина это означает, что имеет место не продвижение опытных управленцев, а трудоустройство людей, оказавшихся ненужными после ослабления и расформирования ФСО периода Мурова. Такое «расформирование» носило добровольно-принудительный характер и форсировалось «чекистами».
Институционально-кадровым следствием длительного конфликта между ФСО и ФСБ стало появление в апреле 2016 года Росгвардии во главе с бывшим главой Службы безопасности президента и бывшим главкомом внутренних войск МВД России Виктором Золотовым. Назначение Виктора Золотова начальником Федеральной службы Национальной гвардии казалось закономерным: на протяжении двух лет он уже руководил внутренними войсками, ставшими основой для Росгвардии. Золотов считается одним из самых приближенных к Путину силовиков. В 1990-е годы он работал в охране мэра Санкт-Петербурга Анатолия Собчака, где познакомился с вице-мэром Владимиром Путиным, с которым они также вместе занимались дзюдо. Золотов затем был начальником охраны влиятельного предпринимателя Романа Цепова, владельца охранной компании «Балтика-эскорт», предоставлявшей соответствующие услуги органам власти. На посту главы Службы безопасности президента (СБП), где он состоял с 2000 по 2013 год, Золотов запомнился участием в межклановых войнах силовых структур: в середине 2000-х развернулась острая конкуренция между ФСО (Евгений Муров), СБП, ФСКН с одной стороны - и ФСБ и Генпрокуратурой с другой. Также Золотов считается аппаратным союзником Рамзана Кадырова.
Золотов сформировал новый силовой центр влияния, который постепенно замещает ФСО в ее прежней политической роли противовеса ФСБ (понятно, что в функциональном плане Росгвардия и ФСО не заменяют друг друга). Это стало одним из примеров редких для зрелого путинского режима политических назначений: речь идет о формировании нового силового ресурса, по сути контрреволюционной структуры, чьи полномочия пересекаются и с МВД, и с ФСБ. В определенном смысле это чрезвычайные войска на случай массовых протестов, беспорядков, терактов или иных силовых атак, причем подчиненные напрямую Путину. Таким образом, экспансия силовиков дополняется и институциональными изменениями, позволяющими режиму мобилизовать свои ресурсы на случай дестабилизации.
Конфликтными также можно назвать и отставки губернаторов, ставших фигурантами уголовных дел. Губернатор Сахалинской области Сергей Хорошавин, глава Коми Вячеслав Гайзер, губернатор Кировской области Никита Белых, глава Удмуртии Александр Соловьев, глава Марий Эл Леонид Маркелов… Еще никогда в России не было столько уголовных дел, заведенных в отношении действующих или только что снятых губернаторов. Если в прошлые годы подобные случаи носили исключительный характер и были следствием какого-то локального конфликта, то сейчас можно смело говорить о тренде: губернаторский пост оказывается одним из наиболее уязвимых для потенциального уголовного преследования. А рост числа таких преследований означает, что проблема престала быть локальной и получила федеральное значение. За каждым из уголовных дел в отношении губернаторов, как правило, стоит ФСБ, а сами процессы нередко носят демонстративный характер.
Активность ФСБ сопровождалась медийной кампанией, где представители службы на условиях анонимности говорили СМИ, что в преддверии выборов получили карт-бланш на борьбу с коррупцией; что им предстоит показать всем «правила игры», которые будут действовать по крайней мере до президентских выборов. ФСБ стала представлять себя эксклюзивной силой, способной помочь главе государства навести порядок. В действительности речь идет о попытках ФСБ занять тот самый управленческий вакуум внутри страны, образовавшийся после начала геополитического кризиса. И эта активность не была пресечена президентом, а возможно, даже получила его санкцию.
Одной из важных причин роста конфликтности внутри элиты стала слабость институтов государственной власти, прежде всего федерального правительства, которое на третьем сроке Путина снизило свою управленческую дееспособность. Инициатива по принятию ключевых решений в вопросах экономической политики перешла к другим структурам и площадкам - ЦБ, Совету безопасности, ФСБ, президентским совещаниям и советам.
В этом смысле неслучайным оказывается арест действующего министра экономического развития Алексея Улюкаева в ноябре 2016 года - случай исключительный для современной России. Дело, инициированное по заявлению исполнительного директора «Роснефти» Игоря Сечина, показало глубокую политическую уязвимость и премьер-министра, и его подчиненных перед неформальными возможностями близких к Путину фигур. Причем в данной ситуации важно обращать внимание не только на факт ареста, но и на подготовку уголовного дела: как сообщала российская пресса, и министр, и другие его коллеги, а также высокопоставленные руководители администрации президента прослушивались ФСБ более года.
Арест Улюкаева выявил целый комплекс конфликтов, основанных на идеологических и институциональных противоречиях. Первые заключались в концептуальном расхождении между сторонниками и противниками огосударствления экономики России. Улюкаев, как и правительство в целом, выступали против продажи «Башнефти», считая это мнимой приватизацией (ведь «Роснефть», по сути, остается госкомпанией, хотя контроль у государства косвенный - через «Роснефтегаз»). Сечин же настаивал на формальном подходе и праве «Роснефти» выкупить актив. Поводом для уголовного преследования Улюкаева стало, согласно версии следствия, вымогательство у «Роснефти» взятки за положительное решение вопроса о приватизации «Башнефти». Однако в реальности атака Сечина лишь подчеркнула недееспособность правительства как института власти.
Отставка Улюкаева служит ярким примером конфликтного кадрового решения и свидетельствует о росте внутри режима структурных и идеологических дисбалансов, когда формальные полномочия и прерогативы преодолеваются более мощными игроками силовым способом. А мотивы таких игроков стимулируются резко обострившейся потребностью в сокращаемых ресурсах.
Институциональные противоречия в этом случае проявились в соответствующих перекосах, когда легитимный орган власти, реализующий государственную политику, политически утрачивает свои функции и девальвируется. Глава кабинета министров и члены правительства оказываются под мощнейшим давлением со стороны игроков, имеющих прямой выход на Путина и обладающих доступом к силовому ресурсу.
Все это ведет к росту кадровой нестабильности и провоцирует ускорение ротации там, где кадры наименее политически защищены (губернаторский корпус и правительство), или там, где сильна конкуренция за полномочия и ресурсы (войны между силовиками).
Окончание
Трансформация путинских элит: 2014−2024
Путиноведение / Российская идеология / Научная статья
Спустя четыре года после избрания Владимира Путина на третий срок внутри политического режима начался процесс кардинальной кадровой перестройки. Волны перестановок затронули администрацию президента, губернаторов, силовые структуры, госкорпорации. В 2017−2018 годах ожидается новая волна: в связи с президентскими выборами неизбежна перетряска правительства. ©По теме: Трансформация путинских элит: от соратников к исполнителям
Трансляция ежегодного послания президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ / Фото: Евгений Курсков
Режим и прежде переживал крупные кадровые перестановки, однако никогда еще они не были отражением глубоких внутриполитических и даже психологических трансформаций элиты. Если кадровые изменения 2004, 2007 или 2011−2012 годов можно было бы назвать управляемой адаптацией, то аналогичные процессы, наблюдаемые в 2016−2017-м, свидетельствуют о существенном изменении системы правления.
Татьяна Становая, автор статьи, руководитель аналитического департамента Центра политических технологий
Кадровые перестановки путинской эпохи и их особенности
Политический режим Владимира Путина, отсчитывающий свой срок с 2000 года, уже проходил через крупные кадровые пертурбации, однако на нынешнем этапе речь идет о чем-то совершенно новом.
Первые крупные перестановки, на которые решился президент Путин, состоялись лишь в 2003−2004 годах и касались окончания «переходного периода». В конце 1999 года Путин взял на себя негласное политическое обязательство сохранить кадровый состав администрации президента и правительства до конца своего первого срока, тем самым гарантируя преемственность политики и безопасность Бориса Ельцина и его семьи.
Перестановки, однако, произошли несколько ранее обещанных четырех лет вследствие «дела ЮКОСа» и общей политики «равноудаления» олигархов от государства. Жесткая линия в отношении политически влиятельного крупного бизнеса послужила одной из первых причин концептуального конфликта новой путинской власти с либералами ельцинского периода и ускорила кадровую ротацию. В конце 2013-го ― начале 2014 года были сформированы новое правительство и новая администрация, однако это было скорее легитимизацией уже идущего процесса. Например, главой администрации президента в 2003 году стал Дмитрий Медведев, де-факто уже бывший правой рукой Путина в неформальной иерархии административной системы управления. В целом перестановки 2003−2004 годов подвели определенную черту под процессом кадровой экспансии Путина и «питерских», как их тогда называли: президент создавал комфортную для себя среду управления, отталкиваясь преимущественно от принципов лояльности назначенцев и их личной преданности. В те годы это было связано с политическими задачами режима: укреплением «вертикали»; политическим контролем над ключевыми позициями, институтами, процессами. Такая экспансия продолжалась вплоть до 2007 года, когда близкие к Путину соратники занимали позиции на всех уровнях госуправления, а также в госсекторе экономики (или в компаниях, связанных с государством).
Вторая волна кадровых перестановок наблюдалась в 2008 году в связи с реализацией операции «преемник»: главой государства был избран Медведев, премьер-министром стал Владимир Путин. Несмотря на значительное число кадровых перестановок того периода, о формировании концептуально новой природы режима речи не шло. На протяжении 2008−2011 годов наблюдалась ограниченная экспансия людей Медведева, но все это было частью временной, обратимой схемы перераспределения власти.
Наконец, третью волну можно было наблюдать в 2011−2012 годах. Путин был снова избран президентом России, Дмитрий Медведев стал премьером. Многие министры ушли вслед за Путиным в администрацию президента, а кабинет министров принял более технократический вид. Это был период разложения медведевского наследия, консервативных реформ и даже реакции. Кадровая политика тогда, вслед за упразднением тандема, была почти полностью монополизирована главой государства.
На кадровые перестановки того времени повлияли не столько президентские выборы, сколько массовые акции протеста конца 2011-го ― начала 2012 года, ставшие одной из главных причин ухода в правительство куратора внутренней политики в администрации президента Владислава Суркова и назначения на его место Вячеслава Володина. Это было одним из редких концептуально значимых решений Путина, связанных с его персональным отношением к вопросам управления. Володин, как главный политтехнолог кампании Путина, оказался на тот момент более востребованным, чем Сурков, утративший в глазах будущего президента политическую однозначность (сближение с Медведевым, симпатии в отношении «разгневанного городского класса»).
Как можно заметить, все три волны были привязаны по времени к президентским выборам и в определенной степени запрограммированы режимом. Это был период управляемой адаптации к институциональным и политическим изменениям, исходящим из потребностей власти.
Кадровые перестановки 2016−2017 годов начались задолго до президентских выборов и не были напрямую привязаны к будущей трансформации правительства. Кроме того, они стали во многом вынужденными для режима, так как были вызваны не столько новыми потребностями, сколько нарастанием управленческого кризиса. Поэтому перестановки 2004, 2007 или 2012 года так же похожи на нынешние, как спокойное течение вод - на цунами. И правильнее было бы говорить не о перестановках, а о кадровом переломе 2016 года.
Предпосылки кадрового перелома
Можно выделить две главные причины, которые привели к глубокой кадровой пертурбации 2016-го. Одна из них носит инерционный характер и была изначально заложена логикой развития режима. Вторая стала следствием внешнего шока и сыграла роль катализатора кадровых перестановок.
Вернувшись на пост президента в 2012 году, Владимир Путин запустил процесс «реставрации», в действительности начавшийся еще в сентябре 2011-го (пересмотр всего медведевского наследия, силовой реванш, консервативные реформы) и, по сути, подменивший собой государственное управление. Роль правительства сократилась до инерционных, локальных, технических полумер. За 2012−2013 годы кабинет министров не принял ни одного крупного управленческого решения, в экономике наблюдался спад, а все дискуссии сводились к проблеме выполнения (точнее, невыполнения) «майских указов» Путина, подписанных сразу после избрания и построенных на его предвыборных обещаниях. Одновременно возвращалась старая логика управления, применявшаяся в 2006−2007 годах: создание госкорпораций (корпорация «Роскосмос», корпорация управления Сибирью и Дальним Востоком, жилищная корпорация) и ручное управление.
Таким образом, медленно, безо всяких потрясений внутри режима создавались предпосылки к его износу, что выражалось в высокой степени коррупции, крайне низкой эффективности, неспособности принимать важные управленческие решения (даже долгосрочная стратегия развития страны в начале третьего срока Путина так и не была принята окончательно). Этот износ режима подобно процессу старения кажется малозаметным, но проявляется в снижении работоспособности, динамизма, готовности к обновлению, страхе перед переменами. На конец 2013 года можно было говорить о признаках управленческой импотенции государства, сопровождаемой также и накоплением противоречий между президентом и правительством (слухи об отставке Медведева тогда широко обсуждались). Такая управленческая импотенция могла бы длиться очень долго, ведя к обновлению режима или к его гибели. Управленческая недееспособность и стала первой причиной, заложившей основу будущих кадровых пертурбаций.
В 2013 году казалось, что до существенного обновления режим может инерционно существовать еще много лет без заметных колебаний. Запас прочности выглядел очень убедительно. Но в 2014 году произошел тяжелейший для России перелом, ставший следствием геополитического кризиса. Новая украинская революция; последовавшая за ней аннексия Крыма; первая волна санкций; затем сбитый Boeing-777 и вторая, гораздо более болезненная волна санкций; сильнейшее и затяжное падение мировых цен на нефть; умеренная изоляция и отрезанный доступ к мировым финансовым рынкам ― все это оказалось для России настоящей катастрофой.
Трудно сейчас говорить, что было бы, если б не Крым. Однако можно с уверенностью утверждать, что события 2014 года значительно повысили управленческую нагрузку на режим и требовали большей эффективности. Беспрецедентное испытание для государства и политического режима было осложнено еще и сокращением ресурсов. Надежды на восстановление мировых цен на нефть и отмену санкций не оправдались, а плохая внешнеэкономическая и внешнеполитическая конъюнктура стала перманентным фактором и новой реальностью.
Владимиру Путину понадобилось полтора-два года на то, чтобы «переварить» эту новую реальность, смириться с новым положением России и в значительной степени изменить собственные принципы кадровой политики. В 2014−2015 годах страна перешла на новые рельсы, «военные», оказавшись вовлеченной де-факто сразу в две кампании - на Востоке Украины и в Сирии. Это потребовало не только большей динамики, но и мобилизации всех сил, а также поиска более адекватных механизмов и площадок для обсуждения и принятия решений. Вместо правительства ключевыми вопросами управления начал заниматься Совет безопасности. ФСБ значительно расширила свою роль в законотворческом процессе. Кардинально выросла роль Минобороны, и военные даже в какой-то степени стали вытеснять дипломатов из внешнеполитической сферы. «Большая политика» для Путина жестко сконцентрировалась на Украине и Сирии, за счет чего образовался вакуум во внутренней политике. Госуправление рутинизировалось, Путин все реже вмешивался в споры или уделял внимание вопросам управления. Постепенно на протяжении 2014 и 2015 годов сформировались управленческое «ядро» и управленческое «болото». Первое ежедневно и динамично занималось вопросами безопасности, внешней политики - во втором накапливались проблемы.
Все это привело к крупнейшему кадровому перелому, который начался в 2016 году и затронул практически все уровни политического и государственного управления. Кадровые перемены 2016−2017 годов можно разделить на три типа: конфликтные, клановые и технократические.
Конфликты - новая движущая сила перемен
Особенность политики Владимира Путина в 2000−2014 годах состояла в том, что он не любил выносить сор из избы, предпочитая улаживать конфликты внутри элиты без особого шума и часто при личном участии. Такие стычки, нередко крайне острые и опасные (например, силовые войны в 2005−2006 годах или столкновение прогрессистов и консерваторов в 2011-м), имели место на всем протяжении его правления. Однако группы влияния не торопились злоупотреблять конфликтами для политической экспансии, а президент всегда старался выполнять роль арбитра и лишь в ситуациях, когда разногласия между группами интересов заходили слишком глубоко, наносил удар или ослаблял обе стороны. При этом конфликты прежних лет часто носили горизонтальный характер, то есть касались игроков относительно равного внутривластного положения («газпромовская группа» против «сечинских», ФСБ против ФСО и т.д.).
Особенностью нового периода стал значительный рост конфликтов вертикального характера, что связано с образованием структурного внутрирежимного дисбаланса в пользу силовой части государства, прежде всего спецслужб. Кроме того, ФСО, которая на протяжении многих лет была в политическом смысле противовесом ФСБ, утратила свой прежний статус и была «нейтрализована». Из нее были выведены все влиятельные, связанные с Путиным кадры, а ФСБ в определенном смысле получила политическое преимущество.
Значительная часть конфликтных кадровых перестановок 2016 года была связана как раз с усилением активности 6-й службы Управления собственной безопасности ФСБ, инициировавшей многие расследования, которые касались прежде всего контрабанды и таможенных дел. Так, уголовное дело против крупного питерского бизнесмена Дмитрия Михальченко ускорило отставку главы ФСО Евгения Мурова, который, согласно многочисленным утечкам в СМИ, откровенно покровительствовал его компаниям. «Таможенное дело» послужило одной из главных причин обысков и у главы Федеральной таможенной службы Андрея Бельянинова, вынужденного затем покинуть свой пост. Наряду с этим крупные перестановки были произведены и внутри самой ФСБ: уволены влиятельные сотрудники, включая руководителя Службы экономической безопасности, которых подозревали в «крышевании» контрабандного бизнеса, в частности компании ULS Global. Глава УСБ Сергей Королев занял пост главы СЭБ, тем самым фактически поглотив конкурирующую структуру внутри ФСБ.
Конкуренция групп влияния внутри ФСБ также привела к громкому уголовному процессу против влиятельных следователей СКР (дело, связанное с вором в законе Шакро Молодым), что стало сильнейшим ударом по однокурснику Путина Александру Бастрыкину. Ряд генералов был арестован, а официальное лицо СКР Владимир Маркин перешел на работу в компанию «РусГидро», находящуюся в сфере влияния главы «Роснефти» Игоря Сечина. В «Роснефть» - правда, всего на несколько месяцев - в августе 2016 года перешел и куратор 6-й службы УСБ, заместитель директора УСБ генерал Олег Феоктистов.
Наконец, именно политическая «нейтрализация» ФСО привела к выходу оттуда целого набора кадров. В 2015 году ФСО покинули первый замдиректора Александр Беляков и замдиректора Александр Лащук. Выходец из ФСО Александр Колпаков сменил Владимира Кожина на посту начальника управления делами президента РФ. Бывший адъютант Путина Алексей Демин пришел на пост главы Тульской области через Минобороны (вероятно, с министром не сработался). Еще один представитель ФСО Дмитрий Миронов некоторое время проработал заместителем министра внутренних дел, а затем перешел на пост губернатора Ярославской области. Наконец, еще один адъютант Путина из ФСО, Евгений Зиничев, побывавший некоторое время в должности главы калининградского ФСБ, был назначен губернатором Калининградской области. Правда, продержаться там не смог и перешел затем в руководство ФСБ.
Кадровый исход из ФСО, ошибочно принятый многими за экспансию «силовиков», это не что иное, как расформирование прежней команды Мурова - Золотова в ситуации значительного роста влияния и экспансии конкурента ФСО - ФСБ. Для кадровой политики Путина это означает, что имеет место не продвижение опытных управленцев, а трудоустройство людей, оказавшихся ненужными после ослабления и расформирования ФСО периода Мурова. Такое «расформирование» носило добровольно-принудительный характер и форсировалось «чекистами».
Институционально-кадровым следствием длительного конфликта между ФСО и ФСБ стало появление в апреле 2016 года Росгвардии во главе с бывшим главой Службы безопасности президента и бывшим главкомом внутренних войск МВД России Виктором Золотовым. Назначение Виктора Золотова начальником Федеральной службы Национальной гвардии казалось закономерным: на протяжении двух лет он уже руководил внутренними войсками, ставшими основой для Росгвардии. Золотов считается одним из самых приближенных к Путину силовиков. В 1990-е годы он работал в охране мэра Санкт-Петербурга Анатолия Собчака, где познакомился с вице-мэром Владимиром Путиным, с которым они также вместе занимались дзюдо. Золотов затем был начальником охраны влиятельного предпринимателя Романа Цепова, владельца охранной компании «Балтика-эскорт», предоставлявшей соответствующие услуги органам власти. На посту главы Службы безопасности президента (СБП), где он состоял с 2000 по 2013 год, Золотов запомнился участием в межклановых войнах силовых структур: в середине 2000-х развернулась острая конкуренция между ФСО (Евгений Муров), СБП, ФСКН с одной стороны - и ФСБ и Генпрокуратурой с другой. Также Золотов считается аппаратным союзником Рамзана Кадырова.
Золотов сформировал новый силовой центр влияния, который постепенно замещает ФСО в ее прежней политической роли противовеса ФСБ (понятно, что в функциональном плане Росгвардия и ФСО не заменяют друг друга). Это стало одним из примеров редких для зрелого путинского режима политических назначений: речь идет о формировании нового силового ресурса, по сути контрреволюционной структуры, чьи полномочия пересекаются и с МВД, и с ФСБ. В определенном смысле это чрезвычайные войска на случай массовых протестов, беспорядков, терактов или иных силовых атак, причем подчиненные напрямую Путину. Таким образом, экспансия силовиков дополняется и институциональными изменениями, позволяющими режиму мобилизовать свои ресурсы на случай дестабилизации.
Конфликтными также можно назвать и отставки губернаторов, ставших фигурантами уголовных дел. Губернатор Сахалинской области Сергей Хорошавин, глава Коми Вячеслав Гайзер, губернатор Кировской области Никита Белых, глава Удмуртии Александр Соловьев, глава Марий Эл Леонид Маркелов… Еще никогда в России не было столько уголовных дел, заведенных в отношении действующих или только что снятых губернаторов. Если в прошлые годы подобные случаи носили исключительный характер и были следствием какого-то локального конфликта, то сейчас можно смело говорить о тренде: губернаторский пост оказывается одним из наиболее уязвимых для потенциального уголовного преследования. А рост числа таких преследований означает, что проблема престала быть локальной и получила федеральное значение. За каждым из уголовных дел в отношении губернаторов, как правило, стоит ФСБ, а сами процессы нередко носят демонстративный характер.
Активность ФСБ сопровождалась медийной кампанией, где представители службы на условиях анонимности говорили СМИ, что в преддверии выборов получили карт-бланш на борьбу с коррупцией; что им предстоит показать всем «правила игры», которые будут действовать по крайней мере до президентских выборов. ФСБ стала представлять себя эксклюзивной силой, способной помочь главе государства навести порядок. В действительности речь идет о попытках ФСБ занять тот самый управленческий вакуум внутри страны, образовавшийся после начала геополитического кризиса. И эта активность не была пресечена президентом, а возможно, даже получила его санкцию.
Одной из важных причин роста конфликтности внутри элиты стала слабость институтов государственной власти, прежде всего федерального правительства, которое на третьем сроке Путина снизило свою управленческую дееспособность. Инициатива по принятию ключевых решений в вопросах экономической политики перешла к другим структурам и площадкам - ЦБ, Совету безопасности, ФСБ, президентским совещаниям и советам.
В этом смысле неслучайным оказывается арест действующего министра экономического развития Алексея Улюкаева в ноябре 2016 года - случай исключительный для современной России. Дело, инициированное по заявлению исполнительного директора «Роснефти» Игоря Сечина, показало глубокую политическую уязвимость и премьер-министра, и его подчиненных перед неформальными возможностями близких к Путину фигур. Причем в данной ситуации важно обращать внимание не только на факт ареста, но и на подготовку уголовного дела: как сообщала российская пресса, и министр, и другие его коллеги, а также высокопоставленные руководители администрации президента прослушивались ФСБ более года.
Арест Улюкаева выявил целый комплекс конфликтов, основанных на идеологических и институциональных противоречиях. Первые заключались в концептуальном расхождении между сторонниками и противниками огосударствления экономики России. Улюкаев, как и правительство в целом, выступали против продажи «Башнефти», считая это мнимой приватизацией (ведь «Роснефть», по сути, остается госкомпанией, хотя контроль у государства косвенный - через «Роснефтегаз»). Сечин же настаивал на формальном подходе и праве «Роснефти» выкупить актив. Поводом для уголовного преследования Улюкаева стало, согласно версии следствия, вымогательство у «Роснефти» взятки за положительное решение вопроса о приватизации «Башнефти». Однако в реальности атака Сечина лишь подчеркнула недееспособность правительства как института власти.
Отставка Улюкаева служит ярким примером конфликтного кадрового решения и свидетельствует о росте внутри режима структурных и идеологических дисбалансов, когда формальные полномочия и прерогативы преодолеваются более мощными игроками силовым способом. А мотивы таких игроков стимулируются резко обострившейся потребностью в сокращаемых ресурсах.
Институциональные противоречия в этом случае проявились в соответствующих перекосах, когда легитимный орган власти, реализующий государственную политику, политически утрачивает свои функции и девальвируется. Глава кабинета министров и члены правительства оказываются под мощнейшим давлением со стороны игроков, имеющих прямой выход на Путина и обладающих доступом к силовому ресурсу.
Все это ведет к росту кадровой нестабильности и провоцирует ускорение ротации там, где кадры наименее политически защищены (губернаторский корпус и правительство), или там, где сильна конкуренция за полномочия и ресурсы (войны между силовиками).
Окончание