О делиберализации ни слова, или Кадровый перелом элит путинизма / окончание

[mamlas]

Начало

Ротация в ближнем круге

Наряду с общим ростом конфликтности внутри государственной власти в последние два года появился еще один мощнейший фактор ротации элит, который, скорее всего, сохранит актуальность и в ближайшее время. Это новая тенденция - уход приближенных к Путину соратников с влиятельных постов на позиции, формально гораздо более слабые.

Первым таким поистине исключительным событием стала отставка Владимира Якунина с должности главы ОАО «РЖД» в 2015 году. На тот момент это казалось чем-то невероятным: до сих пор Владимир Путин не увольнял своих друзей подобным образом. Более того, Якунин, как сообщил «Коммерсант», не сумел получить и удовлетворяющую его компенсацию - пост вице-спикера Совета Федерации (якобы против этого выступила Валентина Матвиенко). Место простого сенатора бывшего главу «РЖД» не устроила. После отставки Якунин сосредоточился на своем институте «Диалог цивилизаций», однако из большой политики он практически выпал.

В 2016 году число отставок персон, близких в той или иной степени к Путину, выросло: глава ФСО Евгений Муров (правда, его уход давно планировался), руководитель ВЭБ Владимир Дмитриев, директор ФТС Андрей Бельянинов, глава администрации президента Сергей Иванов… Ко всем из них по разным причинам Владимир Путин имел претензии, которые приобрели свою решающую актуальность именно на рубеже 2015−2016 годов. Муров был снят по возрасту (отставка ожидалась еще в 2015 году), но уход чиновника был обставлен так, что исключал его участие в подборе преемника, а в самой ФСО произвели кадровую расчистку. Владимир Якунин был уволен на фоне длительной борьбы с правительством за субсидии, притом что экономическое положение «РЖД» оставалось удручающим и Кремль был вынужден искать более эффективного руководителя. Смена главы ВЭБ стала следствием слишком рискованной политики этого института развития, выдававшего заведомо невозвратные кредиты, как правило, под политически значимые проекты (например, строительство спортивных объектов для Олимпиады в Сочи). Наконец, Андрей Бельянинов был вынужден покинуть свой пост главы ФТС, когда развитие получило громкое уголовное дело, связанное со злоупотреблениями на таможне.

Как видно, в каждом из этих случаев Кремль имел существенные претензии к отставникам, это касалось преимущественно крайней неэффективности или запущенности критично значимых проблем в профессиональной сфере. Однако нет оснований говорить, что такая неэффективность появилась лишь в 2015−2017 годах. Вопросы в отношении качества менеджмента президентских ставленников возникали и были одной из самых обсуждаемых тем на протяжении всего путинского срока. Это означает, что пересмотр отношения Кремля к своим назначенцам связан не столько с качеством их работы, сколько с трансформацией потребностей Кремля, точнее даже - персонально Путина. Впервые за долгие годы эффективность стала для него важнее лояльности.

Причина такой трансформации тоже в целом понятна и связана с достижением путинским режимом своеобразной зрелости. Если на протяжении 2000-х годов Путину было важно проводить кадровую экспансию и задачей номер один было занятие позиций внутри системы, обеспечение ее лояльности (это требовало расстановки своих, предельно надежных в персональном плане кадров), то к его третьему сроку эта задача была уже полностью решена. Система в кадровом, политическом смысле была гомогенизирована, став полностью «путинской». Лояльность в такой ситуации задается уже не персоной, а системой.

В такой ситуации и статус «друзей» Путина меняется вместе с персональным отношением к ним с его стороны. Соратники президента утрачивают свою исключительность и незаменимость, равно как и политическую ценность. В прежние времена увольнение «друга» Путина всегда требовало значительной компенсации, а также публичных почестей. Сейчас уход происходит не только рутинно, но и унизительно: Владимир Путин не прилагает усилий к тому, чтобы защитить своих соратников, попавших под давление (как, например, это было с Бельяниновым). Деполитизация статуса друзей приводит и к их большей уязвимости в конфликтных ситуациях: уголовные дела, заведенные ФСБ летом прошлого года против подчиненных Александра Бастрыкина - однокурсника Путина, оказались сильнейшим ударом по позициям главы СКР.

Особняком в этом ряду стоит отставка в августе прошлого года главы администрации президента Сергея Иванова, получившего формально гораздо менее влиятельный пост спецпредставителя президента РФ по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта. Официальная причина отставки - усталость Сергея Иванова, который, по словам Владимира Путина, просил «держать» его на занимаемой должности главы АП не более четырех лет. Неофициально в СМИ фигурировали две версии. Первая - негативное влияние на работоспособность Иванова трагической гибели его сына в 2014 году. Вторая - украинская диверсия в Крыму: тогда ФСБ поймала нескольких граждан Украины, якобы готовящих провокации на территории Крыма. Согласно источнику «Газета.Ru», Иванов убрал из Крыма Олега Белавенцева, который сначала был полпредом Путина в Крыму, а в 2016 году был назначен полпредом в Северо-Кавказский федеральный округ. Собеседник издания сообщил, что «Иванов прикрывал управление ФСБ по Крыму, но ни во что толком не вникал».

В действительности отставка главы администрации президента Иванова объясняется проще: его реальный политический статус одного из ближайших соратников Путина перестал соответствовать должности, которая все больше теряла фактическую значимость, становясь рутинной и технической. Работать на таком посту Иванову было откровенно скучно, что приводило к сбоям, снижению качества принимаемых решений, локальным провалам в работе.

И это крайне важный феномен: наблюдается рутинизация и технократизация госмашины. Из «вертикали» вымываются ресурсы, для госслужащих критично растут политические риски и риски уголовного преследования, снижается уровень защищенности, но возрастает персональная ответственность. Это касается и администрации президента, и правительства, и губернаторского корпуса. Вследствие такой политической эрозии внутри государственной вертикали Кремль подбирает на значимые посты фигуры политически слабые, технические. Влиятельные же игроки предпочитают оставаться вне формальных компетенций и ответственности.

Пример Иванова идеально демонстрирует силу этого феномена: близкий соратник президента предпочел специально созданный под него статус спецпредставителя с прямым доступом в Кремль и членством в Совете безопасности должности главы администрации президента, реальная значимость которой оказалась низкой. Сам Иванов при этом сохранил заметное влияние - он курирует работу кремлевской рабочей группы по отношениям бизнеса и правоохранительных органов, лоббирует крупные промышленные проекты «Ростеха» (строительство мусоросжигательных заводов), соприкасается с такими вопросами, как освоение Арктики или политика России в вопросах климата.

Здесь важно отметить тенденцию: реальная власть и влияние концентрируются за пределами формальных институтов власти, при этом роль последних снижается. Так, ближний круг Путина, сохраняющий или увеличивающий свое влияние, формируется все больше вокруг, а не внутри власти, где места занимают скорее технические исполнители.

Соратники Путина, не желающие брать на себя риски государственного управления, находят более комфортную форму существования в новой реальности: управление в госкорпорациях (Сергей Чемезов), провластные медиа (Юрий Ковальчук), всевозможные благотворительные фонды и частные компании (братья Ротенберги и система «Платон»). Но важно подчеркнуть, что и Кремль в такой ситуации предпочитает технических работников политическим тяжеловесам.

Новые технократы - основа зрелого путинского политического режима

После отставок влиятельных путинских назначенцев на их место приходят фигуры технические, неравнозначные предшественникам по политическому весу.

Кризисы 2014−2015 годов заметно сказались на отношении Путина к кадровой политике. Погрузившись в решение крупных геополитических вопросов, президент стал прохладнее относиться к местным управленческим вызовам. На фоне Украины и Сирии возникла острая потребность резко снизить управленческие издержки внутри страны в целях экономии сил, времени, ресурсов. Прежняя модель управления - вместе с соратниками - требовала слишком много внимания для улаживания междоусобиц, отнимала больше энергии на обсуждение и принятие решений, а сами решения давались сложнее. Президент действовал в рамках субъект-субъектных отношений с теми, кто также претендовал на статус неформальных советников. Геополитический кризис привел к тому, что встречи с соратниками стали проходить реже, зато контакты со спецслужбами - в ежедневном режиме.

Сформировалась новая модель обсуждения решений - вертикальная, гораздо более комфортная для президента, а ближний круг главы государства стал наполняться уже не соратниками, а идущими им на смену исполнителями, которые не задают лишних вопросов и не устраивают дискуссий. Меняется психология: между Путиным и его подчиненными больше нет эмоциональной связи и десятков годов, проведенных вместе, часто на равных. Путин сближается с теми, кто ему служит, и отдаляется от тех, кто в силу своих ресурсов претендует на функцию соправителей. Президент больше не нуждается в советах, он нуждается в информации и в тех, кому можно без лишней траты энергии раздавать директивы.

Этот процесс наблюдается практически по всей вертикали власти и даже в околовластных структурах. Так, в ВЭБ Владимира Дмитриева сменил молодой менеджер из Сбербанка Сергей Горьков, которому предстояло провести болезненную расчистку банка. Ранее политического тяжеловеса Владимира Якунина в «РЖД» сменил замминистра транспорта Олег Белозеров. Даже в ФСО и СБП востребованы фигуры, далекие в персональном плане от Путина. На важнейшие посты пришли молодые полковники (правда, быстро получившие генеральские звания) Дмитрий Кочнев - глава ФСО, Олег Климентьев - первый заместитель главы ФСО, Алексей Рубежной - глава СБП. А новым главой администрации вместо Сергея Иванова стал его заместитель - неприметный молодой Антон Вайно, курировавший ранее протокол.

Приходу более технических фигур способствует и упомянутая выше политическая девальвация официальных постов. Так, после ареста авторитетного и хорошо известного деловым аудиториям Алексея Улюкаева подобрать ему преемника было непросто: правительству предстояло либо значительно расширить прерогативы министерства, сделав пост привлекательным для тяжеловесов, что было непросто, либо искать заведомо более слабого менеджера. Проще оказалось пойти по второму пути: Улюкаева сменил известный лишь специалистам заместитель министра финансов - 34-летний Максим Орешкин.

Особым кейсом в процессе замены политических назначенцев технократами стала отставка первого заместителя главы администрации президента Вячеслава Володина, перешедшего на пост спикера Госдумы. Его место при этом занял глава госкорпорации «Росатом», реформатор ельцинской эпохи Сергей Кириенко.

Эта кадровая ротация выглядит исключительной и, на первый взгляд, не вписывается в последние тенденции. Так, опытного и влиятельного Сергея Кириенко трудно назвать технической фигурой, особенно если учитывать и его политический опыт (активная партийная деятельность в конце 90-х, работа в СПС, близость к ельцинским либералам), и его адаптацию к путинскому режиму. А Вячеслав Володин, вопреки всем трендам, начал проводить гигантскую работу по политизации работы нижней палаты парламента, росту авторитета Госдумы. Однако, несмотря на кажущуюся исключительность, оба кадровых решения скорее подтверждают описанные тенденции.

Сергей Кириенко, при всем его выраженном политическом бэкграунде, за последние годы превратился из политика ельцинской эпохи в одного из значимых менеджеров путинского режима, сумевшего сработаться как с силовиками, так и с влиятельными группами из окружения президента (например, с Юрием Ковальчуком). В Кремль его позвали не в качестве бывшего сопредседателя СПС, а как успешного управленца в одной из госкорпораций. Выраженной стилистикой его работы стало стремление снизить конфликтность по всем направлениям работы администрации: отношения с губернаторами, гражданским обществом, экспертным сообществом, «прогрессивным классом». Если, например, созданный по инициативе Володина ОНФ в определенной степени противопоставлял себя бюрократии, губернаторскому корпусу, партии власти, форсируя конкуренцию за властный ресурс, то Кириенко меняет модель с противопоставления на кооперацию, что снижает управленческие и политические издержки в системе управления внутренней политики. Он также взял линию на деидеологизацию работы Управления внутренней политики, уход от консервативной и охранительной риторики.

В то же время Володин, напротив, политизирует работу парламента. Вступив в новую должность, он практически сразу начал активно менять не только стилистику, но и механизмы работы Госдумы. Считалось, что парламент должен уйти от своей прежней репутации «бешеного принтера» и «не места для дискуссий». С целью повысить качество законотворческой работы была заново выстроена экспертная работа парламента, введены механизмы более тщательной экспертизы законопроектов. Была проведена и реформа аппарата Госдумы, повышены требования к нормотворчеству кабинета министров.

Таким образом, политика вместе с Володиным перешла на уровень парламента, который, однако, сохраняет инструментальную роль в системе принятия государственных и политических решений. Получается размежевание: изнутри исполнительной вертикали политика вытесняется, а за ее пределами оказывается допустимой.

Технократизация наблюдается и на уровне глав российских регионов. Так, большая волна перестановок в начале 2017 года показала, что востребованы уже не политические назначенцы, а нейтральные бюрократы. На пост губернатора Пермского края, например, пришел начальник одного из департаментов Москвы Максим Решетников. Губернатора Бурятии Вячеслава Наговицына сменил замминистра транспорта Алексей Цыденов. Руководителем Новгородской области вместо Сергея Митина стал глава Агентства стратегических инициатив - молодой Андрей Никитин. А главой Карелии вместо скандального и конфликтного Александра Худилайнена был назначен глава Федеральной службы судебных приставов (ФССП), однокурсник премьер-министра Дмитрия Медведева по юридическому факультету Ленинградского госуниверситета Артур Парфенчиков.

И если в прежние годы губернаторов продвигали главы крупных госкорпораций или фигуры из ближнего круга Путина, то сейчас это в лучшем случае сами губернаторы, к советам которых Кремль прислушивается. Так, главой Рязанской области вместо Олега Ковалева стал депутат Госдумы от «Единой России» Николай Любимов, проработавший несколько лет в Калужской области и рекомендованный ее губернатором Александром Артамоновым.

Таким образом, востребованными оказываются фигуры, не имеющие большого опыта публичной политики, а также серьезного самостоятельного политико-аппаратного веса. Происходит деполитизация губернаторского корпуса, но одновременно растет социально-политическая ответственность губернаторов при одновременном снижении их статуса в системе власти.

В ожидании новых кадровых потрясений

В 2016 году путинский режим, достигнув определенной зрелости и пройдя через испытания геополитического кризиса, начал адаптироваться к новой реальности, пытаясь найти возможности для снижения управленческих издержек и повышения эффективности. Однако в 2017-м появляются новые вызовы, предвещающие новую волну кадровых и структурных изменений.

Завершается третий президентский срок Путина, после которого у него останутся последние шесть лет на подготовку страны к транзиту власти (при условии отказа от правки Конституции). Российский истеблишмент - в самом широком смысле - хорошо понимает, что Путину в ближайшие год-два придется принимать решение о формате своего будущего. Проблема 2024 года оказывается гораздо сложнее аналогичной ситуации 2007-го, когда у Путина в силу и возраста, и общей конъюнктуры была убедительная возможность вернуться через четыре года.

Это означает, что, каким бы ни было решение, режим придется серьезным образом трансформировать, не дожидаясь конца нового срока. Сразу после избрания, если Путин все-таки будет баллотироваться, ему придется вплотную заниматься вопросом своего будущего. Возникают три главных сценария, каждый из которых имеет свои подсценарии: остаться и после 2024 года, сняв конституционное ограничение на количество сроков правления; уйти с поста президента, но сохранить свою роль, произведя конституционную реформу; передать власть полноценному преемнику (не местоблюстителю). Все эти сценарии потребуют глубокой кадровой ротации.

Трансформация режима априори будет происходить в условиях снижения значимости, ценности для Путина конституционных основ политической системы. Геополитический кризис привел к резкому повышению ставок и изменению положения России в мире, росту рисков. Менять Конституцию в таких «военных» условиях, в логике идеи «осажденной крепости», нарастающего внешнего давления и хаотизации мировой политики психологически проще. Россия также выпала из числа стран «Большой восьмерки», вошла в ценностное противостояние с Западом, а значит, и репутационные издержки жестких политических реформ снизятся. Уйти в конфликтной обстановке для Путина будет гораздо сложнее, рискованнее.

Но каким бы ни был ход изменений в 2018-м и последующих годах, постепенно будут формироваться условия деперсонализации путинского режима. Авторитарная роль личности будет вытесняться институционализацией, при которой за «стабильность» будет бороться уже не президент в личном качестве, а созданная им система. Новая волна трансформации будет неизбежно готовить эту систему к самосохранению после больших кадровых и институциональных потрясений.

Татьяна Становая
«Московский Центр Карнеги», 26 июля 2017